Bài giảng Tài chính công & Quản lý tài chính công - Chương 2: Ngân sách nhà nước & Cân đối ngân sách nhà nước - Trần Ngọc Hoàng

c định các loại hình thu nhập và chi phí theo các hoạt động kinh tế của khu vực chính phủ nói chung. Cách phân loại kinh tế được sử dụng để phân tích tác động của ngân sách đối với các chính sách tài chính vĩ mô . 14 I NSNN 1.2.2 Các tiêu thức phân loại NSNN (ii) Phân loại theo nội dung kinh tế: Theo GFS của Chính phủ, thu và chi NS của chính phủ được phân loại theo nội dung kinh tế sau: Về thu NS: liệt kê chủ yếu theo tính chất động viên các nguồn thu, bao gồm: (1) Các loại thuế, phí, lệ phí; (2) Các khoản đóng góp xã hội; (3) Tài trợ, (4) Các khoản thu khác. Về chi ngân sách: liệt kê ra các loại chi phát sinh cho những hoạt động cung cấp các dịch vụ công do Chính phủ trực tiếp thực hiện (những khoản thù lao cho người lao động, sử dụng hàng hóa và dịch vụ, tiêu dùng TSCĐ) hoặc Chính phủ mua chúng từ bên thứ ba để phân phối, hoặc hỗ trợ cho các hộ gia đình để họ tự mua hàng hóa và dịch vụ trực tiếp (các khoản trợ cấp, tài trợ..) 15 I NSNN (ii)Phân loại theo nội dung kinh tế Phân loại về chi tiêu bao gồm: (1) Thù lao cho người lao động , trong đó bao gồm các khoản tiền lương và tiền công, BHXH... (2) Chi phí sử dụng hàng hóa dịch vụ: Phản ảnh giá trị hàng hóa và dịch vụ được sử dụng, chứ không được mua sắm (3) Chi tiêu dùng TSCĐ : Là phần giảm giá trị của TSCĐ do một đơn vị thuộc chính phủ sở hữu và sử dụng. (4) Chi lãi vay là khoản phải trả theo lãi suất cho những khoản vay của các đơn vị thuộc chính phủ; (5) Trợ cấp là các khoản thanh toán thường xuyên không hoàn lại mà chính phủ thực hiện cho các doanh nghiệp (6) Tài trợ là những khoản chuyển giao hoặc đầu tư không bắt buộc từ đơn vị chính phủ này cho đơn vị chính phủ khác (7) Chi phúc lợi xã hội là các khoản chuyển giao nhằm bảo trợ cụ thể đối với các rủi ro xã hội nhất định. (8) Chi phí khác như chi phí đi thuê tài sản, tiền phạt 16 Phân loại NSNN (ii) Phân loại theo nội dung kinh tế Thu nhập 11. Thuế 111. Thuế thu nhập, lợi nhuận, lãi trên vốn 112. Thuế trên lương và lực lượng LĐ 113. Thuế tài sản 114. Thuế hàng hóa và dịch vụ 115. Thuế thương mại và giao dịch QT 116. Thuế khác 12. Đóng góp xã hội 121. Đóng góp an sinh xã hội 122. Các đóng góp xã hội khác 123. Đóng góp người lao động 13. Tài trợ 131. Từ Chính phủ nước ngoài 132. Từ các tổ chức quốc tế 14. Các nguồn thu khác 141. Thu nhập từ tài sản (GFS) 142. Bán hàng hóa dịch vụ 143. Phạt, 144. Thu nhập khác 2. Chi tiêu 2.1. Thù lao cho người lao động 211. Tiền công và lương 2111. Tiền công bằng tiền mặt 2112. Tiền công bằng hiện vật 212. Các khoản đóng góp xã hội 2121. Các khoản đóng góp thực 2122. Các khoản đóng góp danh nghĩa 22. Sử dụng hàng hóa dịch vụ 23. Tiêu dùng TSCĐ 24. Lãi vay 25. Trợ cấp 26. Tài trợ 27. Chi phúc lợi xã hội 28. Chi tiêu khác 17 Hộp 2.2 VD phân loại thu, chi NSNN theo nội dung KT Nguồn: GFS năm 2014 của IMF Phân loại NSNN (ii)Phân loại theo nội dung kinh tế Ngoài ra ở nhiều quốc gia, trong phân loại chi tiêu theo nội dung kinh tế theo nghĩa rộng hay còn gọi theo tính chất phát sinh , các khoản chi thường được phân loại theo các nhóm: - Chi hoạt động, - Chi đầu tư phát triển, - Chi cho vay - Tham gia góp vốn của chính phủ. 18 Phân loại NSNN (ii)Phân loại theo nội dung kinh tế - Chi hoạt động hay chi thường xuyên: Là những khoản chi có thời hạn tác động ngắn thường dưới một năm. Nhìn chung, đây là các khoản chi chủ yếu phục vụ cho chức năng quản lý và điều hành xã hội một cách thường xuyên của Nhà nước trong các lĩnh vực như: Quốc phòng, an ninh, sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa thông tin, thể dục thể thao, khoa học công nghệ 19 Phân loại NSNN (ii)Phân loại theo nội dung kinh tế Các khoản chi đầu tư phát triển bao gồm: Chi đầu tư XDCB các công trình kết cấu hạ tầng KTXH không có khả năng thu hồi vốn như: Các công trình giao thông, điện lực, bưu chính viễn thông, các công trình văn hóa, giáo dục, y tế, phúc lợi công cộng; đầu tư hỗ trợ vốn cho các DN, các quỹ và đầu tư vào tài sản; góp vốn cổ phần liên doanh vào các DN cần thiết phải có sự tham gia của Nhà nước; chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án của nhà nước. Chi đầu tư phát triển là những khoản chi có thời hạn tác động dài thường trên một năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năng tạo được nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước. 20 Phân loại NSNN 1.2.2 Các tiêu thức phân loại NSNN (iii) Phân loại theo đối tượng (hay hạng mục chi tiêu) Việc phân loại theo đối tượng (hay hạng mục chi tiêu) chủ yếu được sử dụng trong trình bày chi tiết các phương tiện đầu vào cho các hoạt động cung ứng dịch vụ công. Ngân sách được trình bày theo đối tượng cung cấp thông tin về các yếu tố đầu vào nhằm xác định nguồn gốc, cơ sở pháp lý, mức độ chi tiêu của các hạng mục như: chi tiêu nhân sự, chi phí đi lại, in ấn Cách phân loại này không phản ánh mối quan hệ giữa chi phí thực hiện và kết quả thu được, không cung cấp thông tin về việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực được phân bổ. Tuy nhiên, việc phân loại này cho biết cách thức để thực hiện một khoản chi tiêu và kiểm soát chặt chẽ các yếu tố đầu vào của quá trình hoạt động có sử dụng NS. 21 I NSNN 1.2.2 Các tiêu thức phân loại NSNN (iv) Phân loại theo tổ chức hành chính : Phân loại theo tổ chức hành chính là một cách thức phân loại cung cấp dữ liệu về các hoạt động thu và chi ngân sách theo các tổ chức thuộc khu vực công. Phân loại ngân sách theo tổ chức quản lý hành chính nhằm xác định rõ trách nhiệm trong quản lý thu, chi NSNN, bao gồm cả trách nhiệm thu, chi được phân cấp và trách nhiệm giải trình. Theo cách phân loại này, thu, chi ngân sách được trình bày chi tiết cho từng bộ, hoặc đơn vị trực thuộc. Phân loại ngân sách theo quản lý hành chính phụ thuộc vào cách thức tổ chức hành chính nhà nước của một quốc gia. 22 I NSNN (iv) Phân loại theo tổ chức hành chính Hộp 2.3. Ví dụ về phân loại theo tổ chức hành chính 23 I NSNN 1.2.2 Các tiêu thức phân loại NSNN (v) Phân loại ngân sách theo chương trình: Một chương trình là một tập hợp các hoạt động có cùng một mục tiêu và tổng thể nguồn lực được phân bổ để thực hiện chương trình đó. Một ngân sách phân loại theo chương trình sẽ trình bày các mục tiêu chính sách của chính phủ và cách thức làm thế nào những chính sách này sẽ được thực hiện. Nó cũng là căn cứ để phân bổ các nguồn lực tài chính và xác định mức trần ngân sách cho mỗi chương trình, mỗi hoạt động để thực hiện chương trình cũng như trách nhiệm thực hiện của một cơ quan hay tổ chức (thường là một Bộ). 24 I NSNN 2.1. Nguyên tắc 1 tài liệu NS duy nhất Nguyên tắc này được hiểu là tất cả các khoản thu, chi của Nhà nước đều phải được phản ánh đầy đủ, rõ ràng trong cùng một thời gian, trong cùng một văn bản tổng hợp được cơ quan lập pháp quyết định. Nguyên tắc này yêu cầu : NSNN phải tổng hợp được toàn bộ các hoạc động thu và chi của nhà nước, không loại trừ bất cứ một hoạt động nào và được tập hợp trong một dự toán NS duy nhất trình cơ quan lập pháp xem xét. Không cho phép sự tồn tại của nhiều tài liệu NS và các khoản thu, chi của Nhà nước được thực hiện ngoài NS. 25 II Nguyên tắc QL NSNN 2.1. Nguyên tắc 1 tài liệu NS duy nhất Nguyên tắc một văn kiện ngân sách duy nhất có lý do chính trị đó là: để đảm bảo quyền của cơ quan lập pháp trong quyết định NS một cách toàn diện trên cơ sở đó phân bổ nguồn lực một cách công bằng, hiệu quả. Mặt khác, việc tôn trọng nguyên tắc này cho phép biết được một cách rõ ràng tình trạng cân bằng hay thâm hụt NS và tính toán được một cách chính xác mức thâm hụt NS để có biện pháp xử lý phù hợp. 26 II Nguyên tắc QL NSNN 2.1. Nguyên tắc 1 tài liệu NS duy nhất Nguyên tắc một văn kiện ngân sách duy nhất có lý do chính trị đó là: để đảm bảo quyền của cơ quan lập pháp trong quyết định NS một cách toàn diện trên cơ sở đó phân bổ nguồn lực một cách công bằng, hiệu quả. Mặt khác, việc tôn trọng nguyên tắc này cho phép biết được một cách rõ ràng tình trạng cân bằng hay thâm hụt NS và tính toán được một cách chính xác mức thâm hụt NS để có biện pháp xử lý phù hợp. 27 II Nguyên tắc QL NSNN 2.2 Nguyên tắc ngân sách tổng thể Nguyên tắc NS tổng thể được hiểu là tất cả các khoản thu được tập hợp vào một quỹ duy nhất để tài trợ chung cho các khoản chi. Nguyên tắc này đặt ra hai yêu cầu: Thứ nhất , tất cả các khoản thu và các khoản chi phải được ghi vào NS một cách riêng biệt, theo số tiền đầy đủ của nó, không được bù trừ giữa thu và chi. Thứ hai , không phân bổ riêng một khoản thu để trang trải cho một khoản chi nhất định. 28 II Nguyên tắc QL NSNN 2.3 Nguyên tắc niên độ của NS 29 II Nguyên tắc QL NSNN 2.3 Nguyên tắc niên độ của NS Nguyên tắc niên độ được hiểu là dự toán NS được cơ quan có thẩm quyền quyết định chỉ có hiệu lực trong thời hạn một năm. Nguyên tắc này đặt ra yêu cầu: trong quyết định NS, các khoản thu, chi NSNN chỉ được quyết định trong từng năm; trong chấp hành NS, Chính phủ phải sử dụng trong năm những khoản kinh phí đã được cấp. Mặc dù trên thực tế có ngoại lệ cho phép các điều chỉnh dự toán trong năm NS (ngoại lệ thời kỳ dưới 1 năm) hoặc chuyển nguồn kinh phí từ năm trước sang năm sau (thời kỳ trên 1 năm) hay nhiều nước đã xây dựng KH chi tiêu trung hạn nhưng về cơ bản nguyên tắc này vẫn được tuân thủ vì các lý do sau: 30 II Nguyên tắc QL NSNN 2.3 Nguyên tắc niên độ của NS - Thời hạn niên độ theo năm là không quá dài để cho phép hoạt động kiểm tra của cơ quan lập pháp đối với việc thực hiện NS đạt hiệu quả. Cơ quan lập pháp có thể đánh giá và điều chỉnh kịp thời NS đã phân bổ vào niên độ tiếp theo. - Do những khó khăn trong việc thực hiện dự toán khi nguồn thu diễn biến và ảnh hưởng bởi mức độ phát triển của nền kinh tế nên buộc phải xem xét lại các mức độ thu, chi theo niên độ, để có thể đảm bảo được cân đối trong chấp hành NS ở niên độ tiếp theo. 31 II Nguyên tắc QL NSNN 2.4 Nguyên tắc chuyên dùng của NS Nguyên tắc chuyên dùng của NS là các khoản chi phải được phân bổ và sử dụng cho đối tượng và mục đích nhất định đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Nguyên tắc này đòi hỏi việc phân bổ chi tiêu NS phải được chi tiết theo các đối tượng và mục đích cụ thể; các khoản chi chỉ có thể được cam kết và chuẩn chi theo đúng đối tượng và mục đích đã được ghi trong dự toán NS đã phê duyệt và trong phạm vi kinh phí được cấp để đảm bảo tính chuyên dùng và sự cân đối tài chính. 32 II Nguyên tắc QL NSNN 2.4 Nguyên tắc chuyên dùng của NS Trên thực tế việc áp dụng nguyên tắc này có thể thay đổi tùy theo yêu cầu quản lý NSNN của các quốc gia và có những khác biệt giữa các quốc gia thực hiện phương thức quản lý NS theo đầu vào với các quốc gia chuyển sang quản lý ngân sách theo kết quả song về cơ bản nguyên tắc này hiện vẫn được các quốc gia sử dụng. Điều đó nhằm bảo đảm thực thi quyền giám sát sử dụng NS của các cơ quan dân cử đối với cơ quan hành pháp trong việc sử dụng tiền thuế theo các mục tiêu mà người dân mong muốn. 33 II Nguyên tắc QL NSNN 2.5 Nguyên tắc cân đối ngân sách Cân đối NSNN đề cập đến sự cân bằng giữa thu và chi NSNN, trong đó bao gồm mối quan hệ cân bằng giữa tổng thu và tổng chi NSNN, và sự hài hòa giữa cơ cấu các khoản thu, chi NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu quản lý tài chính công trong từng thời kỳ. Trên góc độ pháp lý, nguyên tắc này cho rằng NSNN được quyết định bởi cơ quan lập pháp phải có sự cân bằng. Nhưng trên góc độ kinh tế, nguyên tắc này có thể được hiểu là các cam kết chi NS phải được cân đối bằng các khoản thu và các nguồn tài chính khác như các khoản vay. Yêu cầu của nguyên tắc này là ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là sự hài hòa, hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ (ví dụ: vay nợ). 34 II Nguyên tắc QL NSNN 2.5 Nguyên tắc cân đối ngân sách Nguyên tắc cân đối NSNN trong Luật NSNN năm 2015 của Việt Nam được quy định dựa trên tính cân đối theo cơ cấu giữa thu và chi NSNN. Theo đó, bội chi NSNN bao gồm bội chi NSTW và bội chi NSĐP cấp tỉnh; tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao để chi đầu tư phát triển; trường hợp còn bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi NS. Vay bù đắp bội chi NSNN chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên . 35 II Nguyên tắc QL NSNN 2.6 Nguyên tắc hiệu năng Đây là nguyên tắc quản lý NSNN gắn với kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các khoản chi tiêu. Nguyên tắc này yêu cầu các cơ quan hành pháp khi nộp dự thảo NS cho cơ quan lập pháp phải trình bày các thông tin về kết quả đã thực hiện và kết quả dự kiến về sử dụng NS. Nguyên tắc này cũng nhấn mạnh đến việc đánh giá, đo lường kết quả. Kiểm toán nhà nước cũng tập trung nhiều hơn vào loại hình kiểm toán hoạt động. Kết quả thực hiện NS sẽ được đánh giá và báo cáo trước công chúng trên ba khía cạnh: tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các khoản chi tiêu. 36 II Nguyên tắc QL NSNN 2.6 Nguyên tắc hiệu năng Yêu cầu phải tuân thủ tốt nguyên tắc này, nhất là trong bối cảnh nền kinh tế toàn cầu diễn biến phức tạp như hiện nay, Chính phủ đang đứng trước một thách thức không nhỏ, đó là với nguồn lực ít hơn nhưng người dân đòi hỏi Chính phủ phải làm được nhiều việc hơn và phải báo cáo kết quả đã đạt được trước công chúng. Để làm được điều này, khu vực công phải từ bỏ cách quản lý NS truyền thống chú trọng quản lý đầu vào và hoạt động để chuyển trọng tâm quản lý theo kết quả hoạt động. Các Bộ, ngành và đơn vị sử dụng NS trong phạm vi trần NS đã được cơ quan lập pháp quyết định, thực hiện NS một cách có trách nhiệm đồng tiền thuế của nhân dân. 37 II Nguyên tắc QL NSNN 2.7 Nguyên tắc minh bạch Nguyên tắc này được hiểu là cung cấp thông tin về NSNN một cách rõ ràng, toàn diện, đáng tin cậy, dễ hiểu và kịp thời về cơ cấu và các chức năng của chính phủ, các mục tiêu của chính sách NS, các báo cáo và các dự báo về tình hình thực hiện và kết quả thực hiện NSNN. Việc Nhà nước có đảm bảo trách nhiệm trước dân về huy động và sử dụng các nguồn thu hay không phụ thuộc nhiều vào tính minh bạch của ngân sách. Năm 1998, IMF đã tập hợp quy tắc chung về tính minh bạch về tài chính công và quản lý NSNN để các nước hướng tới, bao gồm các nội dung chủ yếu sau: 38 II Nguyên tắc QL NSNN 2.7 Nguyên tắc minh bạch Thứ nhất: Xác định rõ về vai trò và trách nhiệm Thẩm quyền của các cơ quan hành pháp, lập pháp và tư pháp về ngân sách cần được phân định rõ. Cần có một khuôn khổ luật pháp, hành chính rõ ràng và công khai về quản lý tài khóa: Huy động, cam kết và sử dụng các quỹ công nên được điều chỉnh toàn diện bằng một văn bản luật, các quy định và những thủ tục hành chính rõ ràng và công khai; luật pháp và các quy định liên quan đến thuế và phí cũng như quyền hạn hành chính trong việc thực thi các quy định này phải được dễ dàng tiếp cận, rõ ràng và dễ hiểu. 39 II Nguyên tắc QL NSNN 2.7 Nguyên tắc minh bạch Thứ hai: Công khai thông tin cho công chúng. Công chúng cần phải được thông tin đầy đủ về các hoạt động tài khóa mà chính phủ đã, đang và sẽ thực hiện: Những tài liệu NS công khai cho công chúng cần bao gồm tất cả các hoạt động NS và ngoài NS; thông tin về thu, chi ngân sách năm hiện hành phải được công bố kèm với thông tin thu, chi ngân sách cho hai năm tiếp theo; mức nợ và cơ cấu nợ của chính quyền trung ương. Cần có cam kết về việc cung cấp kịp thời các thông tin tài khóa: Việc công bố thông tin tài khóa là nghĩa vụ pháp lý của chính phủ; các lịch trình về ngày công bố thông tin cần phải được công khai trước. 40 II Nguyên tắc QL NSNN 2.7 Nguyên tắc minh bạch Thứ ba: Công khai quy trình ngân sách Hồ sơ NS cần nêu rõ các mục tiêu của chính sách tài khóa, khuôn khổ kinh tế vĩ mô, cơ sở chính sách cho ngân sách và các rủi ro tài khóa có thể xác định được. Cần nêu rõ quy trình thực hiện NS, theo dõi và thông tin về NS. Cần có các báo cáo tài khóa thường xuyên cho quốc hội và công chúng. 41 II Nguyên tắc QL NSNN 2.7 Nguyên tắc minh bạch Thứ tư: Đảm bảo tính toàn vẹn của thông tin Các dữ liệu tài khóa phải đáp ứng được các tiêu chuẩn về chất lượng dữ liệu đã được chấp nhận: Cần phải phản ánh các xu hướng gần đây về thu chi NS, các thay đổi về kinh tế vĩ mô và các cam kết chính sách rõ ràng; chỉ rõ cơ sở kế toán và các chuẩn mực kế toán được sử dụng trong trình bày các dữ liệu NS. Thông tin tài khóa cần phải được giám sát một cách độc lập: cần có một cơ quan kiểm toán độc lập với cơ quan hành pháp để cung cấp các báo cáo kịp thời cho Quốc hội và công chúng; cần có các chuyên gia độc lập để đánh giá các dự báo tài khóa, các dự báo kinh tế vĩ mô; một cơ quan thống kê quốc gia cần phải có sự độc lập về thể chế trong việc kiểm tra chất lượng các số liệu tài khóa. 42 II Nguyên tắc QL NSNN 2.1 Khái niệm cân đối NSNN Cân đối ngân sách nhà nước là một vấn đề quan trọng nhằm đảm bảo cho Nhà nước thực hiện tốt chức năng, nhiệm cụ của mình. Chức năng và nhiệm vụ của nhà nước thay đổi cùng với sự phát triển của nền kinh tế. Do đó, quan niệm về cân đối NSNN có sự thay đổi qua các thời kỳ. 43 II Cân đối NSNN 2.1 Khái niệm cân đối NSNN Theo trường phái tự do cổ điển tiêu biểu là Adam Smith, cân đối NSNN được hiểu là tổng thu NSNN phải ngang bằng với tổng chi NSNN trong mỗi năm NS. Đến cuối thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20, học thuyết này tiếp tục được các nhà học giả kế thừa phát triển. Theo đó, vai trò của Nhà nước chỉ giới hạn trong việc thực hiện những chức năng tối thiểu như bảo đảm quốc phòng, an ninh, và trật tự xã hội, Nhà nước thu thuế chỉ nhằm mục tiêu duy nhất là trang trải chi tiêu công, không được làm cản trở các hoạt động của nền kinh tế. Nhà nước không được vay nợ, trừ khi phải xuất tiền để thực hiện những nhiệm vụ to lớn của đất nước như: quốc phòng, an ninh. Tất cả các khoản chi tiêu thường xuyên của Nhà nước phải do thuế tài trợ. 44 II Cân đối NSNN 2.1 Khái niệm cân đối NSNN Sang đầu thế kỷ 20, các nhà kinh tế học cố điển cho rằng cân đối NS không nhất thiết phải được duy trì trong khuôn khổ một năm, mà được duy trì trong khuôn khổ của một chu kỳ kinh tế. Với cách nhìn nhận mới, thu chi NSNN biến động theo sự biến động của chu kỳ kinh tế. Theo các nhà kinh tế học cổ điển, nền kinh tế tự động quay trở lại trạng thái cân bằng, và nhà nước không nên can thiệp vào nền kinh tế. Ý tưởng của các nhà kinh tế học cổ điển có thể được tóm tắt như sau: chu kỳ kinh tế cũng giống như quá trình hô hấp một đời người, việc can thiệp tác động làm thay đổi nhịp thở sẽ là một hành động tự sát. 45 II Cân đối NSNN 2.1 Khái niệm cân đối NSNN Những năm 1930, trong bối cảnh thất nghiệp trầm trọng và kéo dài, John Maynard Keynes đã đưa ra lý thuyết ngân sách cố ý thiếu hụt . Lý thuyết này cho rằng: trong giai đoạn suy thoái, nhà nước cần chi tiêu nhiều hơn để khơi mào cho sự phục hồi kinh tế. Mặc dù thực thi lý thuyết này có thể gây hiểm họa cho nền KT như gây ra lạm phát, nhưng sự thúc đẩy những hoạt động kinh tế đang trì trệ sẽ làm nhẹ gánh nặng của NS. Việc mở rộng những hoạt động KT sẽ tạo thêm nhiều việc làm, do vậy NS sẽ bớt được những khoản chi chuyển nhượng. Ngân sách bơm tiền ra, có ảnh hưởng đối với nền kinh tế như là một động cơ phụ. Khi nền kinh tế đã phục hồi trở lại thì để cho nó tự vận hành và Chính phủ phải cho động cơ phụ này nghỉ hoạt động. Lý thuyết này đã được nhiều nước thực nghiệm như Anh, Đức, Pháp, và đã mang lại những kết quả đáng khích lệ. 46 II Cân đối NSNN 2.1 Khái niệm cân đối NSNN Thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt không thế thay thế vĩnh viễn thuyết ngân sách thăng bằng , mẫu mực cần hướng tới vẫn là một ngân sách thăng bằng. Lý thuyết ngân sách cố ý thiếu hụt chỉ là một ngoại lệ quan trọng của lý thuyết ngân sách thăng bằng. Sự thiếu hụt này phải có giới hạn của nó, không được kéo dài và phải được theo dõi chặt chẽ. Sự cố ý thiếu hụt có tác dụng thúc đẩy một nền kinh tế ra khỏi tình trạng đình trệ. Khi nền kinh tế đã bắt đầu chuyển động thì Nhà nước phải giảm dần những chi phí đầu tư, dần dần tăng thu để làm cho ngân sách trở lại thế thăng bằng. 47 II Cân đối NSNN 2.1 Khái niệm cân đối NSNN Đến những năm 1970, khủng hoảng kinh tế trầm trọng và kéo dài, trong khi Nhà nước không có khả năng phản ứng hiệu quả, lý thuyết của Keynes đề cao vai trò của Nhà nước dần dần bị mất tín nhiệm. Học thuyết đề cao vai trò của thị trường đã dần thay thế cho học thuyết đề cao Nhà nước với vai trò điều tiết nền kinh tế và toàn bộ xã hội. Theo đó, Nhà nước có vai trò tối thiểu, tôn trọng và bảo đảm sự vận hành tốt của thị trường, nhà nước quản lý theo các nguyên tắc đề cao tính hợp lý về mặt kinh tế. 48 II Cân đối NSNN 2.1 Khái niệm cân đối NSNN Mặc dù có nhiều học thuyết kinh tế khác nhau, cân đối NSNN đều được hiểu là phải đảm bảo không chỉ làm cho tổng thu cân bằng với tổng chi, mà còn phải đảm bảo cơ cấu thu, chi hợp lý; mối quan hệ hợp lý về lượng giữa thu, chi NSNN và thực trạng nền kinh tế; mối quan hệ hợp lý giữa NSTW và NSĐP, mối quan hệ hợp lý giữa NS các địa phương với nhau Có thể đưa ra khái niệm về cân đối NSNN như sau: Cân đối NSNN đề cập đến sự cân bằng giữa thu và chi NSNN, trong đó bao gồm mối quan hệ cân bằng giữa tổng thu và tổng chi NSNN, và sự hài hòa giữa cơ cấu các khoản thu, chi NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu quản lý tài chính công trong từng thời kỳ. 49 II Cân đối NSNN 2.1 Khái niệm cân đối NSNN Tổ chức cân đối NSNN được thực hiện không chỉ ở khâu chuẩn bị và quyết định NSNN, mà còn phải được thực hiện trong khâu chấp hành, khâu kiểm toán và đánh giá NSNN. Thực hiện cân đối NSNN nhằm mục đích đảm bảo tài chính cho nhà nước thực hiện được tốt nhất chức năng, nhiệm vụ của mình, chứ không phải đơn giản chỉ để tổng thu và tổng chi bằng nhau. Cân đối NSNN giúp cho các nhà quản lý vĩ mô nắm được tổng quát về tình hình tài chính đất nước thông qua việc phân tích cơ cấu thu, chi NSNN; thẩm tra, đánh giá sự phù hợp với chiến lược và kế hoạch phát triển KTXH. 50 II Cân đối NSNN 2.1 Khái niệm cân đối NSNN Cơ cấu thu NSNN hài hòa là cơ cấu thu mà ở đó nguồn thu từ các hoạt động SXKD và tiêu dùng trong nước là nền tảng, đồng thời phải đảm bảo được sự cân bằng về cơ cấu giữa thuế tiêu dùng, thuế thu nhập và thuế tài sản. Cơ cấu thu NSNN hài hòa cũng phải hạn chế sự phụ thuộc vào các khoản thu chịu nhiều tác động của các yếu tố ngoại sinh, các khoản thu không thường xuyên. Cần hạn chế việc sử dụng những khoản thu không thường xuyên như thu từ vốn, từ tài nguyên trong việc đáp ứng các nhu cầu chi thường xuyên. 51 II Cân đối NSNN 2.1 Khái niệm cân đối NSNN Cùng với cơ cấu thu NSNN, cơ cấu chi NSNN cũng là một thành tố đảm bảo cân đối NSNN. Cơ cấu chi NSNN hài hòa phải đảm bảo nhiệm vụ chi NSNN được đảm bảo đủ bằng thu thường xuyên. Cơ cấu chi NSNN phụ thuộc vào thiết chế tổ chức nhà nước của mỗi quốc gia và “ý chí” của các nhà chính trị gia. Vì vậy, quan niệm cơ cấu chi NSNN thế nào là hài hòa có sự khác biệt giữa các quốc gia và thay đổi theo thời gian. 52 II Cân đối NSNN 2.1 Khái niệm cân đối NSNN Khi so sánh giữa tổng thu NSNN và tổng chi NSNN, ta có 3 trạng thái sau: (i) Cân bằng NSNN khi tổng thu NSNN bằng với tổng chi NSNN. (ii) Thặng dư hay bội thu NSNN khi tổng thu NSNN lớn hơn tổng chi NSNN. (iii) Bội chi hay thâm hụt NSNN khi tổng thu NSNN nhỏ hơn tổng chi NSNN. 53 II Cân đối NSNN 2.2 Cách tính bội chi NSNN Từ khái niệm bội chi NSNN, chúng ta có công thức xác định bội chi NSNN như sau: Bội chi NSNN = Tổng chi NSNN - Tổng thu NSNN Kết quả của công thức tính bội chi NSNN ở trên phụ thuộc vào cơ cấu thu, chi NSNN đưa vào tính bội chi NSNN. Cơ cấu thu, chi NSNN có sự khác biệt giữa các quốc gia dẫn đến cách tính bội chi NSNN ở các nước có sự khác nhau. Điều hành hoạt động NSNN có sự đan xen giữa yếu tố chính trị, kinh tế và quản trị tài chính. Do đó, mỗi quốc gia sẽ có những quan điểm khác nhau về vấn đề này. 54 II Cân đối NSNN 2.2 Cách tính bội chi NSNN Việc xác định các khoản thu, chi đưa vào cân đối NSNN phụ thuộc vào: - Mục đích chính trị; - Mục đích sử dụng báo cáo; - Mục tiêu của chính sách tài khóa; - Năng lực quản lý của các cấp chính quyền; - Bối cảnh kinh tế xã hội. 55 II Cân đối NSNN 2.2 Cách tính bội chi NSNN Kết quả của công thức tính bội chi NSNN còn phụ thuộc vào phạm vi tính bội chi NSNN . Phạm vi tính bội chi NSNN có thể là: (i) NS chính phủ theo nghĩa rộng là ngân sách của các cấp chính quyền với các hoạt động mang đầy đủ sự cam kết và bảo lãnh của nhà nước đối với các quỹ tài chính của nhà nước bên cạnh NSNN. (ii) NS chính phủ theo nghĩa hẹp là ngân sách của các cấp chính quyền mà không bao gồm sự cam kết và bảo lãnh đối với các quỹ tài chính khác của nhà nước. 56 II Cân đối NSNN 2.2 Cách tính bội chi NSNN Theo tiêu thức phân loại NSNN theo nội dung kinh tế - Thu NSNN bao gồm: Các khoản thu từ thuế, thu từ đóng góp xã hội, thu từ tài trợ, thu từ các nguồn thu khác mà không bao gồm các khoản vay trong và ngoài nước. - Chi NSNN bao gồm: Chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả lãi vay, chi trợ cấp, chi tài trợ, chi phúc lợi xã hội, các chi tiêu khác. 57 II Cân đối NSNN 2.2 Cách tính bội chi NSNN Xét trên phương diện lý luận, số thu trong tính bội chi NSNN hàng năm không thể bao gồm các khoản vay nợ, bởi vì các khoản vay phải có trách nhiệm hoàn trả. Ở các nước đang phát triển, viện trợ không hoàn lại hàng năm từ các chính phủ và tổ chức quốc tế thường được đưa vào thu trong cân đối NSNN và có tác dụng làm giảm bội chi NSNN. Nhưng các nước phát triển, các khoản viện trợ thường không có kế hoạch trước, không ổn định, việc dự kiến các khoản chi được tài trợ bằng nguồn viện trợ có thể tác động tiêu cực đến dự toán NSNN, có thể phải điều chỉnh lớn trong tương lai. Vì vậy, ở các nước này, nguồn viện trợ thường chỉ được dùng để bù đắp bội chi NSNN. 58 II Cân đối NSNN 2.2 Cách tính bội chi NSNN Bảng 2.1 NSNN hàng năm 59 Thu Chi Thu từ thuế. Thu từ đóng góp xã hội. Thu từ tài trợ, các nguồn thu khác. Bù đắp bội chi. Lấy từ nguồn dự trữ. Vay thuần trong nước và ngoài nước (vay mới - trả nợ gốc) E. Chi thường xuyên. F. Chi đầu tư phát triển. G. Chi trả lãi vay. H. Chi trợ cấp, chi tài trợ, chi phúc lợi xã hội, các chi tiêu khác. Từ đó : A + B + C + D = E + F + G + H Suy ra D = (E + F + G + H) – (A + B + C) (1) II Cân đối NSNN Cách tính bội chi NSNN 60 II Cân đối NSNN 2.2 Cách tính bội chi NSNN Theo Luật NSNN năm 2015, cách tính bội chi NSNN ở Việt Nam được quy định như sau: Bội chi NSNN bao gồm bội chi NSTW và bội chi NSĐP cấp tỉnh. Bội chi NSTW được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi NSTW không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu NSTW. Bội chi NSĐP cấp tỉnh là tổng hợp bội chi ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương, được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách cấp tỉnh không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương. 61 II Cân đối NSNN 2.2 Cách tính bội chi NSNN Thu NSTW và chi NSTW, thu ngân sách cấp tỉnh và chi ngân sách cấp tỉnh được quy định tại Luật Ngân sách nhà nước 2015 và các văn bản hướng dẫn Luật ngân sách nhà nước. (Sẽ trình bày chi tiết ở chương 3 Phân cấp tài khóa) 62 II Cân đối NSNN 2.3 Nguyên nhân bội chi NSNN (i) Tác động của chính sách cơ cấu thu chi của nhà nước là nguyên nhân cơ bản nhất gây ra bội chi NSNN. Trong một số giai đoạn nhất định, khi nhà nước thực hiện chính sách đẩy mạnh đầu tư, kích thích tiêu dùng sẽ làm tăng mức bội chi NSNN. Ngược lại, thực hiện chính sách giảm đầu tư và tiêu dùng của nhà nước làm mức bội chi NSNN sẽ giảm bớt. Những nguyên nhân khác như: sai lầm trong chính sách, trong công tác quản lý kinh tế - tài chính, quá trình phân cấp NSNN còn nhiều bất cập, chi hỗ trợ từ NSTW cho địa phương ngày càng nhiều, điều hành NS không hợp lý dẫn đến hạn chế khai thác nguồn thu ...làm cho nền KT trì trệ cũng dẫn tới bội chi NSNN. 63 II Cân đối NSNN 2.3 Nguyên nhân bội chi NSNN (ii) Tác động của chu kỳ kinh tế là một nguyên nhân gây ra bội chi NSNN. Chu kỳ kinh tế, là sự biến động của GDP thực tế với hai giai đoạn chính là khủng hoảng và thịnh vượng. Trong giai đoạn khủng hoảng , tiêu dùng giảm mạnh, dẫn đến nhà SX cắt giảm sản lượng kết quả là GDP thực tế giảm sút, thất nghiệp tăng, kéo theo thu NSNN trong giai đoạn này giảm. Nhưng nhu cầu chi của NSNN lại tăng lên để giải quyết những khó khăn về KTXH. Từ đó, làm cho mức bội chi NSNN tăng lên. Ở giai đoạn kinh tế thịnh vượng , tiêu dùng và SX đều phát triển, GDP thực tế tăng làm thu NSNN tăng lên, trong khi chi của nhà nước cũng tăng nhưng tăng chậm hơn tốc độ tăng thu. Điều đó làm giảm mức bội chi NSNN. 64 II Cân đối NSNN 2.3 Nguyên nhân bội chi NSNN Một số nguyên nhân khác gây ra bội chi NSNN có thể như: thiên tai, dịch bệnh, địch họa Nếu gây tác hại lớn cho nền kinh tế thì chúng sẽ là những nguyên nhân làm giảm thu, tăng chi và dẫn tới bội chi NSNN. Ví dụ: khi có lũ lụt, nhà nước sẽ phải chi một nguồn lực lớn để khắc phục hậu quả của lũ lụt, thực hiện cứu trợ cho người dân, phòng chống dịch bệnh sau lũ lụtTrong khi đó, do ảnh hưởng của lũ lụt, mọi hoạt động SX đều bị ngừng trệ và nhà nước có thể phải thực hiện giảm thuế khiến cho nguồn thu của nhà nước giảm mạnh, từ đó làm cho bội chi NSNN tăng. Tuy nhiên, tác động của những yếu tố đó đến mức bội chi NSNN nhiều hay ít phụ thuộc chủ yếu vào chính sách thu, chi của nhà nước. 65 II Cân đối NSNN 2.3 Nguyên nhân bội chi NSNN Bội chi NSNN có thể được chia ra thành: bội chi chu kỳ và bội chi cơ cấu . Bội chi NSNN do nguyên nhân chu kỳ kinh tế gây ra được gọi là bội chi chu kỳ . Bội chi cơ cấu là bội chi NSNN do chính sách cơ cấu thu, chi của nhà nước và quản lý kinh tế yếu kém gây ra. Trong điều kiện bình thường (không có chiến tranh, không có thiên tai lớn), tổng hợp của bội chi do chu kỳ và bội chi do cơ cấu sẽ là bội chi NSNN. 66 II Cân đối NSNN 2.4 Nguồn bù đắp bội chi NSNN Xử lý bội chi NSNN là một vấn đề nhạy cảm, bởi nó không chỉ tác động trước mắt đối với nền kinh tế mà còn tác động đến sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia. Các chính trị gia bị áp lực về gia tăng chi tiêu, trong khi khả năng tăng thu NSNN là hạn chế. Nhà nước lựa chọn mức bội chi “hợp lý” bảo đảm nhu cầu tài trợ cho chi tiêu, đồng thời bảo đảm cho nợ công ở mức hợp lý. Bội chi NSNN có tác động đến kinh tế vĩ mô, từ đó, phải có các giải pháp nhằm bù đắp bội chi NSNN. Mỗi giải pháp đều làm ảnh hưởng đến cân đối kinh tế vĩ mô. Sử dụng phương cách nào, nguồn nào tùy thuộc vào điều kiện KT và chính sách KT tài chính trong từng thời kỳ của mỗi nước. 67 II Cân đối NSNN 2.4 Nguồn bù đắp bội chi NSNN Về cơ bản, Chính phủ các nước thường sử dụng các nguồn bù đắp bội chi NSNN như sau: Vay nợ trong nước Vay nợ nước ngoài Sử dụng Quỹ dự trữ ngoại hối Phát hành tiền 68 II Cân đối NSNN 2.4 Nguồn bù đắp bội chi NSNN (i) Vay nợ trong nước Bằng cách Chính phủ phát hành công cụ nợ trên TTTC trong nước. Biện pháp này dễ triển khai, tránh bị ảnh hưởng từ bên ngoài, cung cấp cho TTTC một khối lượng hàng hóa có quy mô lớn, chất lượng cao, không làm giảm dự trữ ngoại hối. Vì vậy, đây là biện pháp hiệu quả để kiểm chế lạm phát. Tuy nhiên, việc khắc phục bội chi NS bằng vay nợ có thể làm gia tăng tỷ lệ lạm phát trong tương lai nếu tỷ lệ nợ trên GDP liên tục tăng. Khả năng vay của nhà nước bị giới hạn bởi lượng tiết kiệm của khu vực tư. Nếu vay quá nhiều trong nước sẽ làm tăng lãi suất thị trường trong nước, tạo ra sự chèn lấn đầu tư của khu vực tư, và cái vòng nợ - trả lãi - bội chi sẽ làm tăng mạnh các khoản nợ công. 69 II Cân đối NSNN 2.4 Nguồn bù đắp bội chi NSNN (ii) Vay nợ nước ngoài Bằng cách Chính phủ vay nợ từ các chính phủ nước ngoài, các định chế tài chính thế giới như WB, IMF, ADB, các tổ chức liên chính phủ, tổ chức quốc tế Đây là một biện pháp giảm bội chi NS hữu hiệu, có thể bù đắp được các khoản bội chi mà không trực tiếp gây sức ép lạm phát cho nền KT. Đây cũng là một nguồn vốn quan trọng bổ sung cho nguồn vốn thiếu hụt trong nước, góp phần thúc đẩy phát triển KTXH. Tuy nhiên, vay nước ngoài chịu sự ràng buộc, áp đặt bởi nhiều điều kiện về chính trị, kinh tế Nếu vay nước ngoài quá nhiều, sẽ kéo theo sự phụ thuộc nước ngoài. Nếu sử dụng tiền vay nợ không hiệu quả sẽ làm tăng áp lực trả nợ, gián tiếp gây sức ép lạm phát. 70 II Cân đối NSNN 2.4 Nguồn bù đắp bội chi NSNN Vay nợ (trong nước, ngoài nước) được xem là giải pháp bù đắp bội chi NSNN một cách hữu hiệu. Tuy nhiên, vay trong nước và ngoài nước nếu không kiểm soát tốt về dài hạn có thể gia tăng áp lực khủng hoảng nợ, tạo ra thâm hụt ngân sách kéo dài. Thâm hụt ngân sách dẫn đến gia tăng vay nợ, vay nợ dẫn đến gia tăng chi trả lãi nợ nhiều hơn, chi trả lãi nợ nhiều hơn lại làm thâm hụt ngân sách lớn hơn. Để trả nợ, nhà nước buộc phải tăng thuế, gây tổn thất về tính hiệu quả của việc đánh thuế. 71 II Cân đối NSNN 2.4 Nguồn bù đắp bội chi NSNN (iii) Quỹ dự trữ ngoại hối Là những tài sản mà NHTW hoặc cơ quan hữu trách tiền tệ của một nước nắm giữ. Ngoại hối có thể được dự trữ dưới các hình thức ngoại tệ (như: Đô-la Mỹ, Euro, Yên Nhật) nhằm mục đích thanh toán quốc tế hoặc hỗ trợ giá trị đồng tiền quốc gia; vàng; hối phiếu, trái phiếu và các giấy tờ ghi nợ khác của chính phủ nước ngoài, ngân hàng nước ngoài Dự trữ ngoại hối có thể được sử dụng để bù đắp bội chi NS nhanh chóng. Tuy nhiên, nếu giảm dự trữ ngoại hối quá nhiều, làm cạn dự trữ quốc gia sẽ dẫn đến khủng hoảng tỷ giá, ảnh hưởng đến khả năng thanh toán quốc tế, có thể làm giảm giá trị đồng nội tệ gây khó khăn cho Chính phủ khi phát hành trái phiếu. 72 II Cân đối NSNN 2.4 Nguồn bù đắp bội chi NSNN (iv) Phát hành tiền Các nước có thể sử dụng tiền phát hành để bù đắp bội chi. Biện pháp này giúp chính phủ huy động nhanh nguồn vốn để cân đối NSNN mà không tốn kém nhiều chi phí hành thu, không phải gánh nợ nần. Nếu NHTW phát hành trực tiếp cho Chính phủ vay thì phát hành tiền lúc này có thể làm cho nền KT phải gánh chịu tổn thất lớn do lạm phát tăng cao và suy thoái kinh tế. Tăng trưởng KT liên tục và ở mức cao đòi hỏi lượng tiền đưa vào lưu thông cũng phải tăng lên tương ứng. Nhưng khi chênh lệch giữa mức tăng cung tiền và GDP trở nên quá lớn thì áp lức lạm phát sẽ nảy sinh. Hiện nay, theo khuyến cáo của WB, Chính phủ của các nền KTTT đã loại bỏ hẳn biện pháp phát hành tiền để cân đối NSNN. 73 II Cân đối NSNN 2.4 Nguồn bù đắp bội chi NSNN Tóm lại, mỗi một nguồn bù đắp bội chi NSNN đều có những ưu nhược điểm nhất định và có mối quan hệ tương tác lẫn nhau. Do vậy, tùy thuộc vào tình hình thực tế để chọn nguồn bù đặp bội chi phù hợp, cũng như đảm bảo sự kết hợp giữa các nguồn bù đắp bội chi thích hợp với bối cảnh KTXH, sao cho phát huy tối đa những mặt tích cực và hạn chế đến mức thấp nhất tác động tiêu cực của chúng. 74 II Cân đối NSNN 2.4 Nguồn bù đắp bội chi NSNN Hiện nay, nguồn bù đắp bội chi NSNN ở Việt Nam được quy định tại Luật NSNN 2015. - Bội chi NSTW được bù đắp từ các nguồn sau: (1) Vay trong nước từ phát hành TP chính phủ, công trái và các khoản vay trong nước khác ...(2) Vay ngoài nước từ các khoản vay của Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế và phát hành trái phiếu chính phủ ra thị trường quốc tế, không bao gồm các khoản vay về cho vay lại. - Bội chi NSĐP được bù đắp bằng các nguồn vay trong nước từ phát hành trái phiếu chính quyền ĐP, vay lại từ nguồn Chính phủ vay về cho vay lại và các khoản vay trong nước khác... Mức dư nợ vay của NSĐP được tính theo tỷ lệ % thu NSĐP được hưởng theo phân cấp, dựa trên tiêu chí so sánh thu NSĐP được hưởng theo phân cấp với chi thường xuyên. 75 II Cân đối NSNN 2.5 Sử dụng thặng dư ngân sách Nhà nước có thể sử dụng thặng dư NS theo một số cách: - Sử dụng thặng dư NS để tạo lập quỹ dự trữ . Trong giai đoạn kinh tế khó khăn, nhà nước có thể sử dụng quỹ dự trữ để chi tiêu. - Sử dụng thặng dư NS để trả các khoản nợ thông qua việc mua lại từ các khu vực tư các trái phiếu chính phủ đã được bán trước đó dùng để bù đắp bội chi NS. Điều này giúp làm giảm “hiệu ứng lấn át” và áp lực trả lãi. Những khoản chi trả lãi mà nhà nước tiết kiệm được sau đó có thể được dùng để trang trải các khoản chi tiêu khác trong tương lai. -Sử dụng thặng dư NS để tăng các khoản chi chuyển giao thu nhập. Lựa chọn này có thể giúp sử dụng hết thặng dư ngân sách hiệu quả và giúp người tiêu dùng có thêm thu nhập khả dụng. 76 2.5 Sử dụng thặng dư ngân sách Nhà nước có thể sử dụng thặng dư NS theo một số cách: - Dùng để trang trải các khoản chi tiêu của chính phủ về cơ sở hạ tầng và mua sắm tài sản. Lựa chọn này làm thặng dư được sử dụng hết nhanh chóng. Tuy nhiên, điều này sẽ làm gia tăng quy mô tương đối của chính phủ, có thể gây lãng phí nguồn lực nếu nhà nước quản lý không tốt. - Dùng để tài trợ cho việc cắt giảm thuế . Lựa chọn này làm thay đổi quan hệ phân phối thu nhập giữa nhà nước và tư nhân, khuyến khích kinh tế phát triển. 77 2.5 Sử dụng thặng dư ngân sách Ở Việt Nam, Luật Ngân sách Nhà nước 2015 quy định thặng dư ngân sách được sử dụng để trả nợ gốc và lãi các khoản vay của ngân sách nhà nước. 78 2. CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.6 Giải pháp để tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam Phải đảm bảo giải quyết có hiệu quả ở cả 3 khâu trong chu trình NSNN đó là: - Khâu chuẩn bị và quyết định dự toán NSNN Khâu chấp hành NSNN - Khâu kiểm toán và quyết toán NSNN 79 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam a. Khâu chuẩn bị và quyết định dự toán NSNN Dự toán NSNN được tổng hợp theo từng khoản thu, chi theo cơ cấu chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi dự trữ quốc gia, chi trả nợ và viện trợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách. Dự toán ngân sách các cấp được đảm bảo cân đối theo nguyên tắc do Luật NSNN quy định. Dự toán thu NSNN phải được xác định trên cơ sở dự báo các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô và các chỉ tiêu có liên quan, các quy định của pháp luật về thuế, phí, lệ phí và chế độ thu ngân sách. 80 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam a. Khâu chuẩn bị và quyết định dự toán NSNN Dự toán chi đầu tư phát triển được lập trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; KH TC 05 năm, KH đầu tư trung hạn nguồn NSNN, khả năng cân đối các nguồn lực trong năm dự toán và các quy định khác của pháp luật. Dự toán chi thường xuyên được lập trên cơ sở nhiệm vụ được giao, nhiệm vụ được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do nhà nước có thẩm quyền quy định. KH tài chính 05 năm được lập cùng với KH phát triển KTXH 05 năm. KH tài chính – NSNN 03 năm được lập hàng năm cùng thời điểm chuẩn bị và quyết định dự toán NSNN trên cơ sở KH tài chính 05 năm theo phương thức cuốn chiếu. Điều này giúp đảm bảo kỷ luật tài khóa, hiệu quả phân bố và hiệu quả hoạt động. 81 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam a. Khâu chuẩn bị và quyết định dự toán NSNN Để chủ động cân đối NSNN, dự toán chi NS các cấp được bố trí mức dự phòng từ 2% - 4% tổng số chi NS mỗi cấp nhằm đáp ứng các nhu cầu phát sinh đột xuất trong năm NS. Dự phòng NS được sử dụng để khắc phục hậu quả thiên tai, địch họa và trong trường hợp phát sinh nhu cầu chi cấp thiết chưa được bố trí đủ dự toán NS được giao. Chính phủ quy định thẩm quyền quyết định sử dụng dự phòng NSTW, định kỳ báo cáo UBTV Quốc hội việc sử dụng dự phòng NSTW và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất. UBND các cấp quyết định sử dụng dự phòng NS cấp mình, định kỳ báo cáo Thường trực HĐND và báo cáo HĐND cùng cấp tại kỳ họp gần nhất. Việc sử dụng dự phòng NS phải tuân thủ các điều kiện về chi NSNN và quy trình cấp phát theo quy định. 82 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam a. Khâu chuẩn bị và quyết định dự toán NSNN Trường hợp dự toán NSNN, phương án phân bố NSTW chưa được Quốc hội quyết định, Chính phủ lập lại dự toán NSNN, phương án phân bố NSTW trình Quốc hội vào thời gian Quốc hội quy định. Trường hợp dự toán NSĐP, phương án phân bố ngân sách cấp mình chưa được HĐND quyết định, UBND lập lại dự toán NSĐP, phương án phân bổ ngân sách cấp mình trình HĐND không chậm hơn thời hạn Chính phủ quy định. 83 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam b. Khâu chấp hành NSNN Khi nhận được số phân bổ về NS, các Bộ, cơ quan Trung ương, các tỉnh cần làm tốt công tác giao nhiệm vụ cho các đơn vị trực thuộc cấp dưới. Việc phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị sử dụng NS phải bảo đảm đúng với dự toán NS được giao cả về tổng mức và chi tiết theo từng lĩnh vực, nhiệm vụ thu, chi được giao; đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi; phân bố đủ vốn, kinh phí để thu hồi các khoản đã ứng trước dự toán đến hạn thu hồi trong năm, việc phân bổ và giao dự toán phải đảm bảo thời hạn theo quy định. Trong trường hợp vào đầu năm NS, dự toán NS và phương án phân bổ NS chưa được Quốc hội, HĐND quyết định, cơ quan tài chính và cơ quan KBNN các cấp thực hiện tạm cấp NS cho các nhiệm vụ chi không thể trì hoãn được cho đến khi dự toán NS được quyết định. 84 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam b. Khâu chấp hành NSNN Các khoản chi trong dự toán và có nguồn thu bảo đảm phải được cấp phát đúng đủ, kịp thời theo tiến độ; các cấp cấp, các ngành, cơ quan tài chính không được gây trì trệ, dồn chi vào cuối quý, cuối năm. Để khắc phục tính thời vụ của NSNN, đảm bảo các nhu cầu chi khi nguồn thu chưa tập trung kịp thời, Chính phủ, UBND tỉnh được lập quỹ dự trữ TC từ các nguồn: tăng thu, kết dư NS, và các nguồn tài chính khác theo quy định của pháp luật. Quỹ Dự trữ TC chỉ được sử dụng để đáp ứng các nhu cầu chi khi nguồn thu chưa tập trung kịp và phải hoàn trả ngay trong năm NS. 85 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam b. Khâu chấp hành NSNN Trường hợp thu NSNN hoặc vay để bù đắp bội chi không đạt mức dự toán được Quốc hội, HĐND quyết định và thực hiện các nhiệm vụ cấp bách phát sinh ngoài dự toán mà sau khi sắp xếp lại NS, sử dụng hết dự phòng ngân sách mà vẫn chưa đủ nguồn, được sử dụng Quỹ dự trữ tài chính để đáp ứng các nhu cầu chi nhưng mức sử dụng trong năm tối đa không quá 70% số dư đầu năm của quỹ. 86 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam b. Khâu chấp hành NSNN Trường hợp nguồn thu và các khoản vay trong KH của NSTW không tập trung kịp thời theo tiến độ, sau khi đã sử dụng quỹ dự trữ TC và các nguồn tài chính hợp pháp khác vẫn không đáp ứng nhu cầu chi, NSTW được tạm ứng của NHNN theo quyết định của TTg CP và phải hoàn trả trong năm, trừ trường hợp đặc biệt do UBTV Quốc hội quyết định. Trường hợp NS cấp tỉnh thiếu hụt tạm thời thì được tạm ứng từ quỹ dự trữ TC địa phương, quỹ dự trữ TC trung ương và các nguồn tài chính hợp pháp khác để xử lý và phải hoàn trả trong năm NS. Trường hợp NS cấp huyện và cấp xã thiếu hụt tạm thời thì được tạm ứng từ quỹ dự trữ TC địa phương và các nguồn tài chính hợp pháp khác để xử lý và phải hoàn trả trong năm NS. 87 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam b. Khâu chấp hành NSNN KBNN trực tiếp quản lý tập trung, thống nhất ngân quỹ nhà nước trong phạm vi toàn quốc phải luôn đảm bảo an toàn; đáp ứng đầy đủ, kịp thời nhu cầu thanh toán, chi trả của NSNN và các đơn vị giao dịch. KBNN thực hiện dự báo luồng tiền, thanh toán tập trung và quản lý rủi ro trong hoạt động quản lý ngân quỹ nhà nước. Ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi được tạm ứng cho NSTW và ngân sách cấp tính với thời hạn không quá 1 năm để xử lý thiếu hụt tạm thời, đáp ứng các nhu cầu khi chi ngân sách chưa tập trung kịp nguồn thu. 88 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam b. Khâu chấp hành NSNN Phân cấp quản lý NSNN phải bảo đảm các nguyên tắc theo luật định. Phân cấp phải vừa bảo đảm duy trì tính thống nhất của Nhà nước, vai trò chủ đạo của Trung ương, vừa tăng cường tính chủ động và trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương, các bộ, ngành, các đơn vị sử dụng NSNN. Đó cũng là yếu tố quan trọng để thực hiện cân đối NSNN một cách tích cực. Trong quá trình tổ chức cân đối NSNN, cần phải khai thác các nguồn thu một cách hợp lý, chống thất thoát nguồn thu của NSNN; kiểm soát chặt chẽ các khoản chi, đảm bảo tiết kiệm và hiệu quả; mọi tài sản được đầu tư, mua sắm bằng nguồn NSNN và tài sản khác của Nhà nước phải được quản lý theo đúng quy định. 89 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam b. Khâu chấp hành NSNN Các khoản chi NS chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao và phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Ngân sách các cấp, đơn vị dự toán ngân sách, đơn vị sử dụng ngân sách không được thực hiện nhiệm vụ chi khi chưa có nguồn tài chính hoặc dự toán chi ngân sách, làm phát sinh nợ khối lượng XDCB, nợ kinh phí thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên. Việc ban hành và thực hiện các văn bản pháp luật mới làm tăng chi hoặc giảm thu NS trong năm phải có nguồn tài chính đảm bảo. 90 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam b. Khâu chấp hành NSNN Trong quá trình chấp hành NSNN nếu có tăng, giảm thu, chi so với dự toán thì thực hiện như sau: Số tăng thu phải nộp về NS cấp trên (trừ tăng thu của NSĐP do phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định NS). Số tiết kiệm chi ngân sách so với dự toán được dùng để giảm bội chi, tăng chi trả nợ hoặc để bổ sung quỹ dự trữ TC, hoặc chi một số khoản cần thiết khác. Nếu có nhu cầu chi đột xuất ngoài dự toán nhưng không thể trì hoãn được mà nguồn dự phòng không đủ đáp ứng thì phải sắp xếp lại các khoản chi, để có nguồn đáp ứng nhu cầu chi đột xuất đó. 91 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam b. Khâu chấp hành NSNN Trường hợp thực hiện các dự án quan trọng quốc gia, các dự án cấp bách thuộc KH đầu tư trung hạn từ nguồn NSNN đã được quyết định. NSTW, NSĐP (tỉnh, huyện) được ứng trước dự toán NS năm sau và khi phân bổ dự toán NS năm sau, phải bố trí đủ dự toán để thu hồi hết số đã ứng trước; không được ứng trước dự toán năm sau khi chưa thu hồi hết số NS đã ứng trước. Để cân đối NSNN, trong những trường hợp nhất định, có thể phải có sự điều chỉnh dự toán NSNN năm. Trường hợp có biến động về NS so với dự toán đã phân bổ cần phải điều chỉnh tổng thể, Chính phủ và UBND các cấp lập dự toán điều chỉnh tổng thể trình Quốc hội, HĐND cùng cấp quyết định. 92 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam b. Khâu chấp hành NSNN Khi dự kiến số thu không đạt dự toán hoặc có yêu cầu cấp bách cần điều chỉnh dự toán, Chính phủ (đối với NSTW) trình UBTV Quốc hội, UBND (đối với NSĐP) trình TT HĐND quyết định điều chỉnh dự toán và báo cáo Quốc hội, HĐND cùng cấp kỳ họp gần nhất. Kết thúc năm ngân sách, trường hợp NSĐP hụt thu so với dự toán do nguyên nhân khách quan, sau khi đã thực hiện điều chỉnh giảm một số khoản chi và sử dụng các nguồn lực tài chính hợp pháp khác của địa phương mà chưa bảo đảm được cân đối NSĐP thì ngân sách cấp trên hỗ trợ ngân sách cấp dưới theo khả năng của ngân sách cấp trên. 93 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam c. Khâu kiểm toán và quyết toán NSNN Kết thúc năm NS, các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan đến thu, chi NS được thực hiện khóa sổ kế toán và lập báo cáo quyết toán NSNN theo đúng chế độ kế toán và quy định của Luật NSNN. Quyết toán NSNN có mục tiêu là quyết toán số liệu cuối cùng trong thu chi NSNN của năm ngân sách, góp phần thực hiện cân bằng tài chính. Trong thời gian chỉnh lý quyết toán: Hạch toán tiếp các khoản thu, chi NSNN phát sinh từ 31/12 trở về trước nhưng chứng từ còn đi trên đường; hạch toán tiếp các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của năm trước nếu được cấp có thẩm quyền quyết định chi tiếp vào niên độ NSNN năm trước; đối chiếu và điều chỉnh những sai sót trong quá trình hạch toán kế toán. 94 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam c. Khâu kiểm toán và quyết toán NSNN Hết năm NS, kế cả thời gian chỉnh lý quyết toán NS, các khoản dự toán chi, bao gồm cả các khoản bổ sung trong năm chưa thực hiện được hoặc chưa chi hết phải hủy bỏ, trừ một số khoản chi được chuyển nguồn sang năm sau để thực hiện và hạch toán quyết toán vào NS năm sau. Kết dư NSNN được dùng để chi trả nợ gốc và lãi, nếu còn kết dư thì trích vào quỹ dự trữ tài chính cùng cấp, hạch toán vào thu ngân sách năm sau. 95 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam c. Khâu kiểm toán và quyết toán NSNN Trong khâu quyết toán sẽ phải đánh giá hoạt động NSNN năm đã qua, trong đó có vấn đề tổ chức cân đối NSNN nhằm rút ra kinh nghiệm tốt áp dụng cho năm tiếp theo. Đánh giá NSNN giúp Quốc hội xem xét hàng năm kết quả thực sự đạt được trong việc thực hiện dự toán NSNN mà Quốc hội đã phê chuẩn ban đầu, phân tích tổng thể các hoạt động của nhà nước trong quản lý và sử dụng NSNN, cho phép đánh giá về tính hiệu quả trong việc sử dụng NSNN. 96 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam c. Khâu kiểm toán và quyết toán NSNN Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN và NSĐP trước khi trình Quốc hội, HĐND cấp tỉnh xem xét, phê chuẩn. Những kết quả kiểm toán trung thực, chính xác và khách quan của cơ quan kiểm toán sẽ không chỉ giúp Chính phủ, Quốc hội đánh giá đúng tình hình thực trạng tài chính NSNN mà còn cung cấp thông tin làm căn cứ cho việc hoạch định chính sách kinh tế, đề ra các biện pháp quản lý thu, chi NSNN, nâng cao hiệu quả trong sử dụng ngân sách. 97 2.6 Giải pháp tổ chức cân đối NSNN ở Việt Nam c. Khâu kiểm toán và quyết toán NSNN Tổ chức cân đối NSNN cũng chỉ là một trong những nội dung quan trọng của quá trình lập, chấp hành và quyết toán NSNN. Tất cả các giải pháp về kinh tế, tài chính, tổ chức để thực hiện tốt việc lập, chấp hành và quyết toán NSNN cũng là những giải pháp để tổ chức cân đối NSNN. Ngược lại, làm tốt việc tổ chức cân đối NSNN, sẽ góp phần thực hiện tốt việc quản lý ngân sách nhà nước. 98