Quản lý nước theo lưu vực sông - Một vấn đề cấp thiết hiện nay

Quản lý nước theo lưu vực sông - một vấn đề cấp thiết hiện nay Quản lý lưu vực sông là một vấn đề đã được thực hiện ở nhiều nước trên thế giới trong nửa cuối của thế kỷ 20 và phát triển Drất mạnh trong vài thập kỷ gần đây nhằm đối phó với những thách thức về sự khan hiếm nước, sự gia tăng tình trạng ô nhiễm và suy thoái các nguồn tài nguyên và môi trường của các lưu vực sông. Hiện nay trên thế giới đã có hàng trăm các tổ chức quản lý lưu vực sông được thành lập để quản lý tổng hợp và thống nhất tài nguyên nước, đất và các tài nguyên liên quan khác trên lưu vực sông, tối đa hoá lợi ích kinh tế và phúc lợi xã hội một cách công bằng nhưng không làm tổn hại đến tính bền vững của hệ thống môi trường trọng yếu của lưu vực, duy trì các điều kiện môi trường sống lâu bền cho con người. Trên thế giới, kể từ sau Hội nghi Dublin và Hội nghị thượng đỉnh về Môi trường và phát triển của thế giới họp tại Rio de janero (Brasin, 1992), phần lớn các nước trên thế giới đều trong tiến trình thực hiện quản lý tổng hợp tài nguyên nước (QLTHTNN) với việc lấy lưu vực sông làm đơn vị quản lý nước càng được chú trọng và được coi là điều kiện cần thiết để nâng cao hiệu quả sử dụng nước, điều phối và giải quyết tốt các mâu thuẫn trong khai thác và sử dụng tài nguyên nước giữa các vùng, các khu vực thượng hạ lưu của lưu vực sông. Nước là một tài nguyên thiết yếu và quan trọng nhất của lưu vực sông.Việc sử dụng nước có mối liên quan mật thiết với sử dụng đất và ảnh hưởng đến hệ sinh thái lưu vực nên quản lý nước theo lưu vực sông sẽ giúp cho sử dụng và bảo vệ tốt hơn tài nguyên đất và môi trường lưu vực, quản lý và giảm nhẹ các tác động tiêu cực của các hoạt động phát triển kinh tế xã hội của con người tới tài nguyên và môi trường sống. Quản lý nước theo địa giới hành chính là phương thức truyền thống vẫn phổ biến trên thế giới nhiều thế kỷ gần đây và vẫn tồn tại cho đến ngày nay. ở nước ta cũng vậy, Điều 58 của Luật Tài nguyên nước đã giao nhiệm vụ quản lý nước thuộc trách nhiệm của bộ máy hành chính các cấp từ trung ương đến địa phương. Tuy nhiên, để phát triển bền vững thì nước cũng cần thiết phải được quản lý theo lưu vực sông. Nhận thức rõ vai trò và tầm quan trọng của vấn đề này, điều 64 của Luật Tài nguyên nước đã thể chế hoá về quản lý lưu vực sông bằng việc quy định nội dung quản lý quy hoạch lưu vực sông và việc thành lập cơ quan quản lý quy hoạch lưu vực sông đối với các lưu vực sông lớn ở nước ta. Việc thực hiện quản lý nước theo lưu vực sông là một xu thế và định hướng mà nước ta sẽ phải thực hiện trong các giai đoạn tới. Tuy nhiên đây là vấn đề rất mới và trong bối cảnh của nước ta thì việc thực hiện trong thực tế không phải dễ dàng, sẽ có nhiều vấn đề đặt ra cần phải nghiên cứu để từng bước giải quyết. Phương hướng chung là phải tiếp cận kinh nghiệm của các nước trên thế giới và nghiên cứu vận dụng với điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của các lưu vực sông ở nước ta, thông qua trao đổi rộng rãi để tìm ra một mô hình hợp lý. Việc thực hiện quản lý nước theo lưu vực sông luôn gắn chặt với việc thành lập trên lưu vực một tổ chức có vai trò chủ yếu là điều hành tất cả các hoạt động có liên quan đến sử dụng nước và các yếu tố liên quan đến nước, bảo vệ môi trường lưu vực sông, gọi chung là Tổ chức lưu vực sông (TCLVS). Việc thành lập TCLVS không có gì khó khăn vì đã được thể chế hoá trong Luật Tài nguyên nước. Tuy nhiên, xác định rõ các chức năng, nhiệm vụ cũng như hình thức của TCLVS, xây dựng các cơ chế cho tổ chức này có thể hoạt động được một cách hiệu quả mới là vấn đề quan trọng, tránh tình trạng TCLVS thành lập chi mang tính hình thức mà không triển khai được hoạt động và không phát huy vai trò của mình trong thực tế. Đây cũng là vấn đề mà trong bài báo này muốn đề cập đến. Một số kinh nghiệm của thế giới về quản lý lưu vực sông Hiện nay việc đổi mới thể chế trong QLLVS ở các nước phát triển và đang phát triển thường tập trung vào hai việc là: thành lập các tổ chức quản lý ở cấp lưu vực, và đổi mới các họat động liên quan đến quản lý nước ở lưu vực sông như là xây dựng cơ chế phối hợp, đổi mới pháp chế, thiết kế lại các công cụ kinh tế trong chính sách nước (như giá nước,thuế, trợ cấp), thiết kế lại các tổ chức kinh tế (các tổ chức dịch vụ công, các tổ chức cung cấp dịch vụ, thị trường nước, chuyển giao quản lý tưới cho các tổ chức dùng nước). Trên thế giới đã có hàng trăm các TCLVS được thành lập. Các tổ chức này có cơ cấu tổ chức và chức năng không hoàn toàn giống nhau tuỳ thuộc vào mỗi nước và điều kiện các lưu vực sông. Sự khác nhau thường tập trung vào các điểm chính: Hình thức tổ chức, chức năng, mức độ tham gia trong quản lý nước của TCLVS, phương thức hoạt động, cơ chế tài chính. Tổng hợp các mô hình của tổ chức quản lý lưu vực sông của thế giới có thể rút ra một số ý kiến đánh giá như sau: Về hình thức của TCLVS Các hình thức của TCLVS trên thế giới có thể quy thành ba loại phổ biến như sau: Cơ quan thuỷ vụ lưu vực sông; ủy hội lưu vực sông, Hội đồng lưu vực sông. Mỗi loại có một mức độ tập trung quyền lực cũng như mức độ tham gia vào quản lý nước khác nhau. - Cơ quan thuỷ vụ lưu vực sông Đây là hình thức TCLVS có đầy đủ quyền hạn và phạm vi quản lý lớn nhất. Thí dụ như là Cơ quan thuỷ vụ thung lũng Tennessce ở Mỹ và Cơ quan thuỷ vụ Núi tuyết ở úc,.. Đây là những tổ chức liên ngành lớn, tiếp nhận hầu hết các chức năng của các cơ quan hiện hữu, trong đó bao gồm tất cả chức năng điều hành và quản lý nước. Hình thức này có thể áp dụng đối với các lưu vực có nhiệm vụ phát triển lớn. - Uỷ hội lưu vực sông: Là mô hình thấp hơn cơ quan thuỷ vụ lưu vực sông về quyền hạn cũng như sức mạnh của tổ chức và ảnh hưởng của nó trong quản lý lưu vực sông. Một Uỷ hội lưu vực sông thường bao gồm một “ Hội đồng quản lý ” đại diện cho tất cả các bên quan tâm và có một “ Văn phòng kỹ thuật” chuyên sâu hỗ trợ. Uỷ hội lưu vực sông liên quan chủ yếu đến xây dựng chính sách, lập quy hoạch phát triển lưu vực, xây dựng thủ tục và kiểm soát sử dụng nước. Nó có thể điều chỉnh các vấn đề sử dụng nước liên quan đến nhiều tỉnh, thông qua các chính sách liên quan đến nước của lưu vực sông, xây dựng các cơ sở dữ liệu, thông tin và mô hình phù hợp về các vấn đề quản lý trên quy mô toàn lưu vưc. Một số Uỷ hội lưu vực sông nắm cả chức năng vận hành (có thể cả đầu tư ) đối với những công trình lớn, còn hầu hết việc vận hành và quản lý hàng ngày các công trình và hệ thống cung cấp dịch vụ nước là công việc của các tỉnh nằm trong lưu vực. Một Uỷ hội như vậy có thể giám sát việc thực hiện các chiến lược, vận hành và quản lý các công trình thuỷ lợi, thuỷ điện chủ chốt. Tuy nhiên, trong thực tế Uỷ hội thường uỷ quyền làm việc cho các tổ chức khác thông qua các thoả thuận hay hợp đồng vận hành. Thí dụ về loại tổ chức này như là Uỷ hội sông Maray- Darling của úc, Uỷ hội sông Mê Kông,.. - Hội đồng lưu vực sông: Đây là mô hình yếu hoặc có ít quyền lực nhất hiện nay. Hội đồng lưu vực sông hoạt động chỉ như là một diễn đàn mà tại đó chính quyền liên bang, các tiểu bang, cũng như đại diện các hộ dùng nước chia sẻ trách nhiệm phân phối nước, thúc đẩy toàn diện quản lý nước tại cấp lưu vực. Các Hội đồng lưu vực sông thường hoạt động theo nguyên tắc đồng thuận. Nói chung, hình thức này có vai trò giới hạn trong quy hoạch dài hạn, điều phối các vấn đề chính sách và chiến lược cấp cao, không có vai trò vận hành hoặc quản lý hàng ngày. Thí dụ về hình thức này như Hội đồng lưu vực sông Lerma– Chapala được thành lập năm 1993 của Mexico,.. Về chức năng và nhiệm vụ Quản lý nước theo lưu vực sông có sự khác biệt so với quản lý nước theo địa giới hành chính của các tỉnh ở chỗ phạm vi xem xét và giải quyết của quản lý nước ở đây là trên toàn bộ lưu vực sông, trong đó chức năng của quản lý nước có thể bao gồm hai loại, đó là: Đề ra các tiêu chuẩn, kiểm tra, điều hành các tổ chức chịu trách nhiệm quản lý vận hành các công trình khai thác sử dụng nước, quản lý và điều hành về tài nguyên nước trên toàn bộ lưu vực sông. Việc xác định các chức năng và nhiệm vụ của TCLVS phải tương xứng với yêu cầu quản lý của lưu vực sông trong thực tế, trong đó chú trọng những yêu cầu cốt yếu. Với một lưu vực sông cụ thể tuỳ theo tình hình thực tế và yêu cầu quản lý trong từng thời kỳ mà có thể lựa chọn một số chức năng chính và tối cần thiết để thực hiện trước. Các chức năng khác có thể đưa vào trong tiến trình thực hiện các giai đoạn sau. Có thể thấy rằng gần như tất cả các TCLVS đều có chức năng lập quy hoạch quản lý lưu vực và bổ xung điều chỉnh quy hoạch này trong quá trình thực hiện. Ngoài quy hoạch, TCLVS có thể tham gia vào quản lý nước cũng như vận hành hệ thống công trình khai thác sử dụng TNN nhưng với các mức độ khác nhau tuỳ theo hình thức của TCLVS. Trong thực tế, các TCLVS đều tập trung vào việc xây dựng và phát triển các chiến lược, chính sách, phân chia và điều phối sử dụng nước trong phạm vi lưu vực, có ít các TCLVS tham gia trực tiếp vào quản lý vận hành các công trình cụ thể mà việc này thường dành cho hệ thống quản lý nước theo địa giới hành chính đảm nhiệm. Từ chức năng có thể xác định cụ thể các nhiệm vụ của TCLVS trong quy hoạch và quản lý nguồn nước của lưu vực sông. Về quyền hạn của TCLVS Quyền hạn của TCLVS phải được thể chế hoá trong các văn bản của nhà nước và phải tương xứng với nhiệm vụ trong quản lý nước của TCLVS được nhà nước giao cho. Trong thực tế có TCLVS tập trung rất nhiều quyền lực và đảm nhiệm phần lớn các nội dung của quản lý nước kể cả điều tra quan trắc các số liệu khí tượng thuỷ văn, số liệu chất lượng nước, đầu tư xây dựng và quản lý vận hành các công trình sử dụng nước vừa và lớn (như là các Tổ chức quản lý lưu vực các sông lớn của Trung quốc như sông Trường Giang, Hoàng Hà..). Ngược lại cũng có TCLVS có rất ít quyền hạn trong quản lý nước mà chỉ đóng vai trò như là một tổ chức tư vấn đóng góp các ý kiến về quản lý lưu vực sông cho các cấp chính quyền, không tham gia bất kỳ các hoạt động quản lý nước cụ thể nào. Cơ chế tài chính Hoạt động của TCLVS cần có nguồn kinh phí ổn định lâu dài. Nguồn tài chính này có thể dựa trên sự trợ giúp của nhà nước, các tổ chức quốc tế hoặc đóng góp tài chính của các tỉnh, các hộ dùng nước được hưởng lợi trên lưu vực sông. Trong thực tế phần lớn các tổ chức lưu vực sông trên thế giới được trích một phần nguồn thu từ thuế tài nguyên nước và phí ô nhiễm nước cho các hoạt động quản lý của mình. Thành phần tham gia TCLVS còn là một diễn đàn để tất cả các bên liên quan trao đổi, thảo luận, giải quyết các tranh chấp và tìm tiếng nói chung trong quản lý sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước. Vì thế, TCLVS cần có sự tham gia của tất cả các thành phần liên quan đến quản lý nước và phải có đầy đủ quy chế cho thực hiện sự tham gia này. Các thành phần tham gia trong một TCLVS thường bao gồm cơ quan quản lý cấp Trung ương, đại diện của các tỉnh và địa phương, đại diện của các Bộ và ngành dùng nước, đại diện của cộng đồng các người dùng nước. Tuỳ theo chức năng và nhiệm vụ của mỗi TCLVS mà mức độ tham gia của các thành phần này có thể khác nhau, tạo nên đặc điểm riêng về hoạt động của mỗi tổ chức lưu vực sông. Về vấn đề quản lý các lưu vực sông ở nước ta, ngoài các lưu vực sông lớn như sông Hồng- Thái Bình, lưu vực sông Cửu long, nước ta còn một số các lưu vực sông tương đối lớn chảy qua nhiều tỉnh như sông Đồng Nai, sông Mã, sông Cả, sông Serepok, sông Thu Bồn, sông Trà khúc, sông Ba, sông Cái Phan Rang,.. các lưu vực sông này đang tồn tại nhiều vấn đề trong quy hoạch cũng như quản lý nguồn nước nên cũng rất cần nghiên cứu các mô hình quản lý lưu vực thích hợp. Điều này đặt ra yêu cầu rất lớn cho sự nghiên cứu. Một số ý kiến trao đổi và thảo luận Về yêu cầu đối với Tổ chức lưu vực sông ở nước ta : Để TCLVS sau khi thành lập có thể hoạt động được, các TCLVS ở nước ta cần đáp ứng một số yêu cầu: TCLVS phải có hình thức tổ chức phù hợp với điều kiện và bối cảnh của lưu vực sông của nước ta. Nhiệm vụ của TCLVS không được trùng lặp với nhiệm vụ của các tổ chức khác trên lưu vực sông, đặc biệt là nhiệm vụ quản lý nước của hệ thống quản lý nước hiện hành của các tỉnh trên lưu vực. TCLVS cần có cơ chế phù hợp để có thể phối hợp hoạt động với các cơ quan và tổ chức khác trong quản lý sử dụng nước, nhất là với hệ thống quản lý theo địa giới hành chính hiện hành. TCLVS phải là một diễn đàn mở rộng cho tất cả các thành phần liên quan đến quản lý nước và môi trường tham gia trao đổi các ý kiến và thống nhất cách giải quyết các mâu thuẫn trong quản lý nước, trong đó phải coi trọng sự tham gia của cộng đồng. Điều này phải được thể hiện trong cơ cấu tổ chức và hoạt động của TCLVS. Về chức năng lập, trình duyệt và theo dõi thực hiện quy hoạch lưu vực sông. Việc lập, trình duyệt và theo dõi thực hiện quy hoạch lưu vực sông là một trong những chức năng cần có của các TCLVS trên thế giới kể cả ở nước ta. TCLVS là tổ chức phù hợp nhất đảm nhiệm công tác quy hoạch lưu vực sông để xác định các chính sách và chiến lược thực hiện quản lý tổng hợp và thống nhất tài nguyên nước, đất và các tài nguyên môi trường liên quan khác, quản lý và bảo vệ lưu vực sông. Điều này cũng phù hợp với Luật Tài nguyên nước cũng như chức năng nhà nước đã giao cho các Ban quản lý quy hoạch các lưu vực sông đã thành lập ở nước ta như lưu vực sông Hồng- Thái Bình,.. Về chức năng quản lý nước cũng như mức độ tham gia trong quản lý nước. Các TCLVS của nước ta có cần tham gia trong quản lý nước của lưu vực hay không và nếu có thì nên ở mức độ nào là phù hợp ? Có thể thấy rằng các lưu vực sông của nước ta đang có nhiều tồn tại và bức xúc không chỉ trong quy hoạch và cả trong quản lý nguồn nước cần phải tháo gỡ, hậu quả của cách quản lý riêng rẽ theo địa giới hành chính từ nhiều năm qua để lại đến ngày nay. Hiện tại nhà nước đã phân cấp cho hệ thống quản lý nước theo địa giới hành chính chịu trách nhiệm quản lý nước tại các tỉnh và địa phương, nhưng bao quát và giải quyết các vấn đề về quản lý nguồn nước trên toàn bộ lưu vực sông cả số lượng và chất lượng thì gần như chưa có ai chịu trách nhiệm (thí dụ như các vấn đề phân chia hợp lý nguồn nước giữa các ngành dùng nước, giữa các khu vực, thượng lưu và hạ lưu, duy trì dòng chảy trên dòng chính và yêu cầu nước cho hệ sinh thái ,..). Điều này sẽ gây trở ngại rất nhiều cho việc thực hiện các nguyên tắc về quản lý tổng hợp tài nguyên nước và phát triển bền vững tài nguyên nước trên lưu vực và chỉ có thể giải quyết được khi trao chức năng này cho tổ chức lưu vực sông. Các phân tích trên cho thấy việc giao trách nhiệm chỉ đạo, điều phối và kiểm soát việc sử dụng nước trong phạm vi toàn bộ lưu vực sông cho các TCLVS của nước ta như phần lớn các TCLVS trên thế giới thường đảm nhận là rất cần thiết để khắc phục các tồn tại của quản lý nước riêng rẽ theo địa giới hành chính hiện hành. Tuy nhiên, để không chồng chéo thì các TCLVS ở nước ta không nên tham gia vào các hoạt động quản lý khai thác và sử dụng nước của hệ thống quản lý nước theo địa giới hành chính hiện hành mà TCLVS chỉ nên đóng vai trò theo dõi, kiểm soát và trợ giúp cho hoạt động quản lý nước của các tỉnh và địa phương trên lưu vực sông hài hoà với nhau, vì quyền lợi riêng của các tỉnh cũng như cả lợi ích chung của toàn bộ lưu vực sông. Mặt khác, chỉ có được giao cho tham gia trực tiếp vào việc chỉ đạo, điều phối và kiểm soát việc sử dụng nước trên lưu vực sông thì TCLVS mới có vai trò và ảnh hưởng rõ rệt tới phát triển của lưu vực sông và hơn nữa có thể sử dụng một phần các nguồn thu về thuế, phí tài nguyên nước,.. cho các hoạt động thường xuyên của TCLVS. Điều 64 Luật Tài nguyên nước mới chỉ đề cập đến việc thành lập Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông và các nội dung của quản lý quy hoạch lưu vực sông, riêng về quản lý nước mới quy định về kiến nghị giải quyết tranh chấp về tài nguyên nước trong lưu vực sông. Để đưa thêm vai trò chỉ đạo, điều phối và kiểm soát việc sử dụng nước trong phạm vi toàn bộ lưu vực sông cho các TCLVS ở nước ta thì cần phải xem xét sửa đổi, để Luật Tài nguyên nước ngày càng thích ứng và đi vào cuộc sống xã hội của đất nước. Do chức năng quản lý nước của TCLV sông như đã phân tích ở trên chỉ giới hạn ở mức điều phối việc sử dụng nước trong phạm vi lưu vực sông, phối hợp và trợ giúp cho hệ thống quản lý nước theo địa giới hành chính của các tỉnh trên lưu vực, nên các TCLVS ở nước ta không cần tập trung quá nhiều quyền lực, tuy nhiên nó cũng không thể là một tổ chức tư vấn đơn thuần mà cũng cần có một số quyền lực nhất định tương xứng với vai trò điều phối, kiểm soát và giải quyết các xung đột và mâu thuẫn trong sử dụng nước của lưu vực sông. Điều này phải được thể hiện trong cơ cấu tổ chức và cách thức hoạt động để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ chủ yếu của TCLVS. Về cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của TCLVS Là một tổ chức có một vị trí độc lập, có cơ cấu tổ chức gọn nhẹ, phù hợp với hoạt động điều phối, theo dõi giám sát và tư vấn cho nhà nước và các tỉnh về các hoạt động sử dụng nước và xâm phạm đến tài nguyên nước. Có sự tham gia đầy đủ của các thành phần liên quan thông qua các đại diện có vị trí tương xứng trong Ban hay Hội đồng điều hành của TCLVS. Hoạt động trên nguyên tắc đồng thuận cùng chia sẻ lợi ích và rủi ro của các tỉnh và các ngành dùng nước trên lưu vực. TCLVS cần sử dụng quyền lực của các Tỉnh, Bộ và ngành liên quan thông qua vai trò và vị trí của các thành viên đại diện của tỉnh, Bộ và ngành tham gia trong Hội đồng đại diện của TCLVS để thực hiện các quyết định điều phối và quản lý. TS. Nguyễn Văn Thắng Trường Đại học Thuỷ Lợi