Phương pháp luận về đánh giá tác động đối với môi trường về việc thực thi chính sách

PHƯƠNG PHÁP LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG ĐỐI VỚI MÔI TRƯỜNG VỀ VIỆC THỰC THI CHÍNH SÁCH Nguyễn Trung Thắng, Hoàng Hồng Hạnh Viện Chiến lược, chính sách tài nguyên và môi trường Trong những năm gần đây, để đạt mục tiêu phát triển bền vững, vấn đề lồng ghép các mục tiêu môi trường vào chính sách quản lý đang ngày càng đuợc quan tâm. Việc đánh giá tác động đối vói môi trường của chính sách nhằm đề ra các biện pháp hạn chế các tác động tiếu cực là rất quan trọng. Ở nước ta hiện nay, việc đánh giá tác động môi trường đối với việc thực thi chính sách sau khi ban hành vẫn chưa được thực hiện một cách bài bản. Bài viết giói thiệu và đề xuất phương pháp luận về đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực thi chính sách làm cơ sở cho việc chỉnh sửa, hoàn thiện chính sách, nhằm hạn chế ô nhiễm, suy thoái môi truồng, hướng tới phát triển bền vững. Đánh giá tác động chính sách là gì? Hiện nay, có nhiều định nghĩa, cách hiểu khác nhau về chính sách. Theo Vũ Cao Đàm, "Chính sách là tập hợp các biện pháp được thê chê hóa của một chủ thê quản lý tác động vào đối tượng quản lý, nhằm thúc đây đoi tượng quản lý thực hiện mục tiêu mà chủ thê quản lý vạch ra". Như vậy, có thể nói, chính sách công là tập họp các biện pháp can thiệp được thể chế hóa mà Nhà nước đưa ra nhằm đạt được mục tiêu quản lý. Đánh giá tác động chính sách là dự báo những tác động có thể xảy ra của một dự thảo chính sách hoặc đo lường, phân tích các tác động về kinh tế, xã hội, môi trường đã xảy ra sau khi thục hiện một chính sách đã ban hành. Đánh giá tác động chính sách gồm hai loại: Đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành là hoạt động phân tích, dự báo những tác động của chính sách sắp được ban hành; Đánh giá tác động sau khi ban hành chính sách là việc rà soát, xem xét các tác động do việc thực thi chính sách sau khi ban hành. Đánh giá tác động đối với môi trường của chính sách ở Việt Nam về đánh giá tác động trước khi ban hành, ở nước ta, đánh giá môi trường chiên luợc (ĐMC) đối với các dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch (CQK) đã đuợc áp dụng từ năm 2006 theo quy định của Luật BVMT 2005. Theo đó, "ĐMC là việc phân tích, dự báo các tác động đèn môi trường của dự án chiên lược, quy hoạch, kế hoạch phất triền trước khi phê duyệt nhằm bảo đảm phát triền bền vững ". Ngoài ra, theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) 2008, việc đánh giá tác động văn bản (RIA), trong đó bao gồm cả nội dung đánh giá tác động về môi trường, phải được thục hiện đôi với các dự thảo văn bản luật, Pháp lệnh và Nghị định. Hiện nay Bộ Tư pháp đang triển khai xây dựng Dự thảo sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động VBQPPL và sẽ ban hành trong thời gian tói. Trên thế giói cũng có một số nước có đồng thời các quy định về ĐMC và RIA như Hà Lan, Đan Mạch, Phần Lan... Trên thực tế, ở nuớc ta việc triển khai RIA mói được triển khai, trong khi hoạt động ĐMC, mặc dù đã được đẩy mạnh thời gian qua, song vẫn còn những tồn tại, bất cập về nhận thúc, ý thúc trách nhiệm, năng lực thực hiện và tính hiệu quả. về đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi được ban hành, nhìn chung, chưa có những hướng dẫn về phương pháp luận, quy trình thực hiện đánh giá tác động đối vói môi trường của việc thực thi chính sách, mặc dù theo quy định của Luật ban hành các VBQPPL 2008, cần phải đánh giá tác động của các Luật, Pháp lệnh và Nghị định sau 3 năm thực hiện. Dự thảo So tay hướng dân thực hiện đánh giá tác động VBQPPL do Bộ Tư pháp đang xây dựng cũng chỉ mói tập trung chủ yếu về RIA mà chưa đề cập một cách rõ ràng đến đánh giá tác động của việc thực thi chính sách sau khi ban hành. 3. Đe xuất phương pháp luận đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi ban hành 3.1. Quy trình đánh giá Giai đoạn 1: Lập kế hoạch cho hoạt động đánh giá Bước 1: Xác định vấn đề: Người đánh giá cần xác định nội dung cốt lõi của chính sách, các câu hỏi nghiên cứu, các bên liên quan và mục đích, đối tượng sử dụng kết quả đánh giá; Phải làm rõ mục tiêu, nội dung, đặc điểm, các khía cạnh của chính sách; Xác định các câu hỏi nghiên cứu, bao gồm: Các vấn đề môi trường trong khu vực nghiên cứu là gì và xu hướng ra sao?; Các tác động lên môi trường khi thực hiện chính sách là gì?; Các thành phần môi trường nào sẽ chịu tác động (đất, nước, không khí, đa dạng sinh học...)? Bước 2: Lựa chọn phương pháp/công cụ đánh giá: Có thể lựa chọn một trong 3 phương pháp tiếp cận sau: Phương pháp thực nghiệm (đối chứng), phù họp đối vói chính sách đang trong giai đoạn thử nghiệm. Theo đó, một vùng/khu vực có điều kiện môi trường tự nhiên, xã hội tương tự mà không áp dụng chính sách có thể được chọn làm "đối chứng"; Phương pháp phân tích, so sánh "trước - sau": Các tác động lên môi trường có thể được đánh giá thông qua việc so sánh chất lượng môi trường, diễn biến các vấn đề môi trường tại khu vực nghiên cứu trước và sau khi thực hiện chính sách; Phương pháp so sánh mục tiêu - két quả: Là việc so sánh các mục tiêu môi trường đã được xác định bôi các chính sách về BVMT, với kết quả đạt được trên thực tế sau khi thục hiện chính sách. về các công cụ đánh giá có thể xem xét, lựa chọn để sử dụng kết họp với nhau như: Phương pháp chuyên gia; phân tích ngoại suy; phương pháp điều tra, khảo sát; tham vấn các bên liên quan... Bước 3: Lựa chọn chỉ số/chỉ thị đánh gùi: Việc lựa chọn các chỉ số/chỉ thị đánh giá là để đo mức độ tác động đối vói môi trường, đánh giá chất lượng môi trường. Cụ thể: Chỉ thị chất thải gây ô nhiễm môi trường (nước thải, khí thải, chất thải rắn); chất lượng môi trường (môi trường nước, đất, không khí); đa dạng sinh học (rừng và các hệ sinh thái, các loài và nguồn gen); sự cố môi trường; phát thải khí nhà kính, tác động của biến đổi khí hậu... Bước 4: Lập kế hoạch chi tiết: Cơ quan đánh giá cần lập kế hoạch chi tiết cho hoạt động đánh giá (bao gồm: Giói thiệu chung, mục tiêu, phạm vi đánh giá, nội dung các nhiệm vụ, phương pháp, sản phẩm dự kiến và các yêu cầu, tiến độ triển khai thực hiện và phân bổ kinh phí). Sau khi xây dựng dự thảo kế hoạch, đơn vị đánh giá cần tổ chức tham vấn các bên liên quan, thu thập các ý kiến góp ý về phương pháp, các công cụ, các chỉ số/chỉ thị, kế hoạch đánh giá. Giai đoạn 2: Thực hiện hoạt động đánh giá Bước 5: Thu thập sốliệu/thông tin về tác động lên môi trường: Việc thu thập số liệu/thông tin có thể thực hiện theo hai cách: Bảng hỏi/phiếu điều tra hoặc phỏng vấn sâu. Trong trường họp thu thập thông tin qua bảng hỏi, cần lưu ý và cân nhắc kỹ lưỡng các câu hỏi đặt ra, theo hướng bảo đảm tính khách quan, không áp đặt, gọi ý mà phải để cho người được phỏng vấn tự đưa ra đánh giá của mình. Bước 6: Thực hiện khảo sát thực tế/nghiên cứu điểm Trước hết cần xây dựng các tiêu chí để lựa chọn địa điểm khảo sát cho phù họp, thông thường bao gồm các yêu cầu sau: Là nơi có những biểu hiện rõ ràng về các tác động lên môi trường từ việc thực thi chính sách (ví dụ như các địa điểm khai thác khoáng sản gây ô nhiễm, cạn kiệt nguồn nước, dự án thủy điện gây cạn kiệt dòng sông...); Mang tính đặc trưng của vùng, miền, khu vực địa lý trong cả nước; Bao trùm nội dung vấn đề nghiên cứu (ví dụ như chọn cả một lưu vực sông, từ thượng nguồn tói hạ lun, để khảo sát tác động lên môi trường từ chính sách phát triển thủy điện...). Công tác chuẩn bị khảo sát thực địa đóng vai trò quan trọng. Kế hoạch đi khảo sát cần được xây dựng từ trước (vói thời gian, nội dung, nơi làm việc). Các bên được phỏng vân cần được thông báo trước, nội dung nhằm tìm hiểu đánh giá của các bên liên quan về những tác động đã xảy ra đối vói môi trường. Bước 7: Phân tích/đánh gùi tác động: Người đánh giá cần sàng lọc dữ liệu và thông tin và đưa ra các nhận định về các tác động tích cực, tiêu cực đôi với môi trường. Cụ thể, các tác động lên môi trường nước, đất, không khí, đa dạng sinh học, làm xảy ra sự cố môi trường và gia tăng biến đổi khí hậu... cần được thể hiện qua sự biến đổi của các chỉ thị/chỉ số môi trường. Sự biến đổi này có thể theo chiều hướng tích cực, tiêu cực hoặc khác nhau ở tại nhiều địa điểm trong khu vực nghiên cứu. Vì vậy cần tổng họp, thống kê, phân tích các số liệu này để chỉ ra các tác động lên môi trường một cách tổng thể trên phạm vi toàn khu vực nghiên cứu. Các phương pháp sử dụng có thể là phương pháp thống kê, phương pháp ngoại suy, phương pháp chuyên gia... nhằm đưa ra những nhận định dựa trên bằng chứng (là các số liệu/thông tin thu thập được) về tác động lên môi trường của quá trình thực hiện chính sách. Bước 8: Đun ra các đề xuất, kiến nghị hoàn thiện chính sách: Nguôi đánh giá cần xác định được các nguyên nhân gây ra các tác động, gồm hai loại: Do những bất cập của chính sách và quá trình tổ chúc thục hiện chính sách. Sau đó, nguôi đánh giá cần đưa ra các khuyến nghị, đề xuất, bao gồm: Kiến nghị về việc bổ sung, điều chỉnh chính sách và tổ chúc thục hiện chính sách, bảo đảm tuân thủ các quy định về BVMT, để giảm thiểu những tác động tiêu cục lên môi trường của việc thực hiện chính sách. Bước 9: Nhận xét về kết quả đánh giá tác động: Nguôi đánh giá cần nêu bật được nhũng tồn tại nhất định của kết quả đánh giá, thông thuồng là về múc độ tin cậy của số bệu và nhũng vấn đề còn chưa chắc chắn. Bước 10: Tham vấn các bên liên quan vè kết quả đánh giá: Sau khi hoàn thành việc đánh giá, cần phải xây dựng dự thảo báo cáo đánh giá và lấy ý kiến các bên liên quan (các cơ quan quản lý ở Trung ương và địa phương, các doanh nghiệp, các tổ chức chính trị - xã hội, các chuyên gia, cộng đồng...). Đối vói các chuyên gia có thể xin ý kiến phản biện. Đối vói cộng đồng có thể dùng hình thúc công bô dự thảo báo cáo rộng rãi trên trang thông tin điện tử. Giai đoạn 3: sử dụng kết quả đánh giá Bước li: Công bố và thông tin kết quả đánh giá: Người đánh giá cần chỉnh sửa/hoàn thiện báo cáo đánh giá và công bố, thông tin đến các nhà hoạch định chính sách để có những sửa đổi, bổ sung đối với chính sách; Đồng thời, chia sẻ vói các bên liên quan, các cơ quan nghiên cứu, các trường đại học... để nâng cao nhận thức, hiểu biết về các tác động tiêu cực lên môi trường trong quá trình thực hiện chính sách. Bước 12: Sử dụng kết quả đánh giá: Kết quả đánh giá các tác động lên môi trường của việc thực hiện chính sách sẽ được sử dụng vào mục đích nhằm chỉnh sửa hoặc bãi bỏ chính sách. Vì vậy các cơ quan sử dụng kết quả đánh giá thường là các cơ quan quản lý nhà nước, cụ thể là các bộ, ngành, song trong một số trường họp cũng có thể là các doanh nghiệp. 3.2. Các phương pháp, công cụ sử dụng trong đánh giá Các phương pháp/cách tiếp cận Có 3 phương pháp tiếp cận có thể áp dụng khi thục hiện đánh giá việc thực hiện chính sách, đó là: Phương pháp nghiên cứu trước -sau; Phương pháp thực nghiệm/đối chứng; Phương pháp so sánh mục tiêu - kết quả. Các công cụ sử dụng Các công cụ sử dụng trong đánh giá tác động chính sách nói chung, đánh giá tác động môi trường của chính sách nói riêng, bao gồm: Phương pháp nghiên cứu tại bàn, phương pháp chuyên gia, phương pháp điều tra, thu thập số liệu/thông tin qua bảng hỏi, phương pháp khảo sát thực địa, phỏng vấn sâu, phương pháp tham vấn thông qua hội thảo, hội nghị, phương pháp pân tích các xu hướng và ngoại suy, phương pháp ma trận... 4. Kết luận Tóm lại, khi đánh giá tác động đối vói môi trường của việc thực hiện chính sách cần phải xác định vấn đề một cách chính xác, rõ ràng và quá trình đánh giá cần tuân thủ trình tự với các bước nhất định. Các phương pháp, công cụ, chỉ thị/chỉ số cần cân nhắc lựa chọn để có thể thu thập được các thông tin, làm cơ sở để đạt được một kết quả đánh giá có chất lượng cao. Quá trình tham vấn các bên liên quan, khảo sát thực địa và phỏng vấn sâu cũng là những hoạt động rất quan trọng cho quá trình đánh giá. Cuối cùng, kết quả đánh giá cần được công bố, thông tin đúng địa chỉ để có thể được sử dụng hữu ích cho việc chỉnh sửa/hoàn thiện chính sách. Tuy nhiên, đề xuất phương pháp luận này mới chỉ là kết quả bước đầu, để hoàn thiện thêm cần tiếp tục được nghiên cứu, thảo luận. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Vũ Cao Đàm, Giáo trình khoa học chính sách, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, 2011; Luật BVMT 2005 và cấc vãn bản hưởng dân; Luật ban hành VBQPPL 2008 và các vãn bản hưởng dẫn; 4. Bộ Tư pháp, Dự thảo số tay hướng dẫn thực hiện đảnh giá tắc động văn bản quy phạm pháp luật, 01/2010; 5.Department o/Business, ỉnnovation and Skills, UK Go-ernment, Impact Assessment Overview, 8/201 ỉ; HM Treasury, The Green Book - Appraisal and Evalu-ation in Central Government, 2010; HM Treasury, The Magenta Book - Guidance for Eval-uation, 2011. TCMT 03/2013