Luật học - Pháp luật về ngân sách nhà nước: Những vấn đề lý luận và thực tiễn cấp bách

14.01.2016 1 PHÁP LUẬT VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TiỄN CẤP BÁCH 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 2 NỘI DUNG BÀI GiẢNG 1. Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (1)? 2. Thực trạng pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nƣớc (2)? 3. Kiến nghị về quản lý ngân sách nhà nƣớc (3)? 4.Kết luận (4)? 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 3 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc 1.Khái niệm ngân sách nhà nước §1 Luật NSNN 2002: „NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong 1 năm để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước“. → Văn bản có tính pháp lệnh, xác định các khoản thu, chi của nhà nước ; → Dự toán được cơ quan nhà nước (Quốc hội) có thẩm quyền quyết định; mang tính pháp lý, có giá trị bắt buộc. → được thực hiện trong 1 năm; → Đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 4 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) Đặc điểm NSNN: ◙ Hoạt động tạo quỹ và sử dụng NSNN luôn gắn với quyền lực kinh tế, chính trị của nhà nước và việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. ◙ Các hoạt động thu, chi của nhà nước đều được tiến hành trên cơ sở pháp lý như các luật hoặc pháp lệnh về thuế, các chế độ, định mức chi, thu của nhà nước. ◙ Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN là từ giá trị thặng dư của xã hội và qua quá trình phân phối lại 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 5 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 2. QUAN HỆ PHÂN CHIA THẨM QUYỀN GIỮA TRUNG ƢƠNG VÀ ĐỊA PHƢƠNG Phân chia thẩm quyền nhiệm vụ (Thẩm quyền quản lý hành chính) Phân chia thẩm quyền chi ngân sách Phân chia thẩm quyền thu ngân sách 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 6 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 2.1.Mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong quản lý ngân sách về phương diện phân chia thẩm quyền - Quan niệm thiểu số: Tách việc phân chia thẩm quyền thu-chi ngân sách nhà nước khỏi phân chia thẩm quyền quản lý hành chính, coi đó là 2 lĩnh vực quản lý khác nhau. Tương ứng với quan niệm trên: phân chia thẩm quyền quản lý hành chính được xác định trong hiến pháp, trong Luật tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước và luật về chính quyền địa phương. Phân chia thẩm quyền thu-chi ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách nhà nước. Hạn chế của quan niệm này? - Quan niệm phổ biến: nối ghép phân chia thẩm quyền thu-chi I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) ngân sách nhà nước với phân chia thẩm quyền quản lý hành chính. → Phân chia thẩm quyền nhiệm vụ là căn cứ, điều kiện, tiền đề quyết định phân cấp thẩm quyền quản lý ngân sách → Phân cấp thẩm quyền quản lý hành chính được thực hiện trước phân cấp quản lý ngân sách. Thực tế: „có quyền, có tiền“. → Phân chia thẩm quyền chi, thu ngân sách phải gắn với phân chia nhiệm vụ. Ưu điểm? 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 7 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) Nhưng phân chia theo trật tự nào?: từ nhiệm vụ → thẩm quyền thu → thẩm quyền chi hay từ nhiệm vụ → thẩm quyền chi → thẩm quyền thu? - Cách phân chia 1 (như thực tiễn phân cấp quản lý ngân sách nhà nước hiện nay): từ nhiệm vụ → thẩm quyền thu → thẩm quyền chi. Hạn chế: „thu nhiều chi nhiều, thu ít chi ít“→ không công bằng; không giảm được khoảng cách giàu,nghèo; phải thỏa hiệp trong phân chia. Ví dụ: thực tế đầu tư giáo dục. - Cách phân chia 2 (quan niệm mới): từ nhiệm vụ → thẩm quyền chi → thẩm quyền thu. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 8 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 9 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 2.2. Mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong phân cấp quản lý ngân sách về phương diện chức năng Phân cấp quản lý ngân sách Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật Phân chia thẩm quyền thu, chi (quan hệ vật chất) Phân chia thẩm quyền tổ chức thu và quản lý các nguồn thu Quy trình ngân sách: lập,chấp hành quyết toán 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 10 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 2.2.1. Phân chia thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật - Trung ương (Đ.15-24 Luật NSNN): Làm luật và sửa đổi luật trong lĩnh vực ngân sách; bảo đảm cân đối thu, chi NSNN; quyết định dự toán và điều chỉnh dự toán NSNN trong trường hợp cần thiết; quyết định các dự án, các công trình quan trọng quốc gia được đầu tư từ nguồn NSNN; phê chuẩn quyết toán NSNN; giám sát việc thực hiện NSNN.v.v. (Quốc hội). Thống nhất quản lý NSNN; Tổ chức và điều hành thực hiện NSNN; kiểm tra việc thực hiện NSNN; Quyết định việc sử dụng dự phòng ngân sách; I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) quy định các định mức phân bổ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN .v.v. (Chính phủ) - Địa phương: thẩm quyền quyết định về: dự toán thu NSNN trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương; phân bổ dự toán ngân sách; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; giám sát việc thực hiện ngân sách .v.v. → Thẩm quyền lập pháp trong lĩnh vực ngân sách thuộc về trung ương. Địa phương không có thẩm quyền lập pháp, chỉ chủ yếu tổ chức thực hiện pháp luật ngân sách ở địa phương. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 11 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 2.2.2. Phân chia thẩm quyền tổ chức thu và quản lý các nguồn thu - Tổ chức thu thuế: hệ thống cơ quan thuế. Cơ sở pháp lý: Luật Quản lý thuế năm 2006. -Quản lý các khoản thu: Kho bạc Nhà nước tổ chức thực hiện hạch toán kế toán NSNN. 2.2.3. Phân chia thẩm quyền thu, chi ngân sách (quan hệ vật chất) 2.2.4. Quan hệ giữa các cấp ngân sách trong lập,chấp hành quyết toán ngân sách nhà nước 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 12 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 13 2. Phân chia thẩm quyền thu, chi giữa các cấp ngân sách HỆ THỐNG PHÂN CHIA Hệ thống phân chia chính Hệ thống phân chia phụ Hệ thống phân chia tách Hệ thống phân chia liên kết Các khoản bổ sung tài chính I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 3. Đối tượng (khách thể) phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Phân chia thẩm quyền đối với khoản thu, khoản chi nào? 3.1. Phân chia thẩm quyền đối với khoản thu (Điều 2 NĐ 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003): 1. Thuế do các tổ chức, cá nhân nộp theo quy định của pháp luật. 2. Phần nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật từ các khoản phí, lệ phí. 3. Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước theo quy định của pháp luật, gồm: 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 14 Các khoản thu phân chia (tiếp) a) Tiền thu hồi vốn của Nhà nước tại các cơ sở kinh tế, b) Thu hồi tiền cho vay của Nhà nước (cả gốc và lãi); c) Thu nhập từ vốn góp của Nhà nước vào các cơ sở kinh tế, kể cả thu từ lợi nhuận sau khi thực hiện nghĩa vụ về thuế của các tổ chức kinh tế có sự tham gia góp vốn của Nhà nước theo quy định của Chính phủ. 4. Phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật từ các hoạt động sự nghiệp. 5. Tiền sử dụng đất; thu từ hoa lợi công sản và đất công ích. 6. Tiền cho thuê đất, thuê mặt nước. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 15 Các khoản thu phân chia (tiếp) 7. Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật. 8. Các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong và ngoài nước. 9. Thu từ huy động vốn đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định tại khoản 3 Điều 8 của Luật NSNN. 10. Phần nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật từ tiền bán hoặc cho thuê tài sản thuộc sở hữu nhà nước. 11. Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam, các tổ chức nhà nước thuộc địa phương theo quy định tại Điều 50 của NĐ 60/2003/NĐ-CP. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 16 Các khoản thu phân chia (tiếp) 12. Thu từ Quỹ dự trữ tài chính theo quy định tại Điều 58 của NĐ 60/2003/NĐ-CP. 13. Thu kết dư ngân sách theo quy định tại Điều 69 của NĐ 60/2003/NĐ-CP. 14. Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, gồm: a) Các khoản di sản nhà nước được hưởng; b) Phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật từ các khoản phạt, tịch thu; c) Thu hồi dự trữ nhà nước; 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 17 Các khoản thu phân chia (tiếp) d) Thu chênh lệch giá, phụ thu; đ) Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên; e) Thu chuyển nguồn ngân sách từ ngân sách năm trước chuyển sang; g) Các khoản thu khác. Nhận xét: NX1: Phạm vi phân chia các khoản thu: Không chỉ thu từ thuế, phí, lệ phí. NX2: Phân cấp quản lý ngân sách: hẹp hơn phân chia tài chính công: gồm ngân sách nhà nước và các quỹ ngoài ngân sách nhà nước. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 18 Các khoản thu phân chia (tiếp) Các quỹ ngoài ngân sách nhà nước như: các quỹ dự trữ (Quỹ dự trữ quốc gia), quỹ dự phòng, các quỹ sử dụng vào các mục đích nhất định như Quỹ Bảo vệ môi trường, Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ xóa đói, giảm nghèo Nguồn hình thành các quỹ ngoài ngân sách nhà nước: từ NSNN (có thể 100% hoặc thấp hơn), từ nguồn khác (100% hoặc thấp hơn). NX3: Phản ánh tính chất của mô hình nhà nước kinh tế → mô hình nhà nước thuế. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 19 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 20 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 4. Chủ thể quan hệ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Điều 4 Luật NSNN → 2 cấp ngân sách: trung ương và địa phương. - Ngân sách trung ương? - Ngân sách địa phương: ngân sách của các đơn vị hành chính có HĐND và UBND. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 21 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC NGÂN SÁCH TRUNG ƢƠNG NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG (ngân sách các cấp có HĐND & UBND) 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 22 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) Ngân sách tỉnh = ngân sách cấp tỉnh + ngân sách của các huyện thuộc tỉnh (quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh). Ngân sách huyện = ngân sách cấp huyện + ngân sách của các xã (phường, thị trấn) thuộc huyện. Ngân sách xã: dự toán thu, chi tài chính thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền cấp xã. (xem sơ đồ dưới đây) 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 23 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) NGÂN SÁCH TỈNH (ngân sách một địa phƣơng) NGÂN SÁCH HUYỆN NGÂN SÁCH CẤP HUYỆN NGÂN SÁCH CẤP TỈNH NGÂN SÁCH CÁC XÃ 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 24 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) Nhận xét: - Ngân sách TW không phải là sự tổng hợp của ngân sách cấp TW và ngân sách các tỉnh, thành phố trực thuộc TW. - Ngân sách địa phương: ngân sách của từng tỉnh, thành phố trực thuộc TW → không phải là tổng hợp ngân sách các tỉnh, thành phố trực thuộc TW → khác nhà nước liên bang → không tạo ra sự cân bằng giữa ngân sách TW với ngân sách của tông thể các địa phương. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 25 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) - Ngân sách địa phƣơng = ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND Hệ thống ngân sách hiện nay đƣợc tổ chức tƣơng ứng với hệ thống hành chính → Vấn đề đặt ra: nếu cấp hành chính thiếu một trong hai cơ quan HĐND và UBND thì hiểu thế nào là cấp ngân sách độc lập, cấp huyện không còn HĐND thì cần sửa Luật NSNN nhƣ thế nào? - Thẩm quyền thu ngân sách của cấp huyện và cấp xã hiện không đƣợc bảo đảm bằng đạo luật mà bằng văn bản dƣới luật → sự mở rộng thẩm quyền quyết định về ngân sách của chính quyền địa phƣơng liên quan chủ yếu đến cấp tỉnh, cấp huyện và xã phụ thuộc hơn vào cấp tỉnh. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 26 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 5. Nguyên tắc phân cấp - Phù hợp với phân cấp nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh đối với từng lĩnh vực và đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư của từng vùng và trình độ quản lý của địa phương; - Trong các nguồn thu của ngân sách xã, thị trấn, ngân sách xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất; 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 27 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) - Trong các nguồn thu của ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh, ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất; - Trong phân cấp nhiệm vụ chi đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông quốc lập các cấp, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng khác. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 28 I.Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) Căn cứ vào tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu do Thủ tướng Chính phủ giao và các nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100%, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương. Return 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 29 II. Thực trạng pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nƣớc 2.1. Thực trạng phân cấp thẩm quyền thu 2.1.1.Thẩm quyền thu của ngân sách trung ương (Điều 30 Luật NSNN) 2.1.1.1.Các khoản thu được hưởng 100% a) Thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu; b) Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; c) Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu; d) Thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành; đ) Các khoản thuế và thu khác từ dầu, khí theo quy định của Chính phủ; 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 30 II. Thực trạng pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 2.1.1.Các khoản thu ngân sách trung ương được hưởng 100% (tiếp) e) Tiền thu hồi vốn của ngân sách trung ƣơng tại các tổ chức kinh tế, thu hồi tiền cho vay của ngân sách trung ƣơng (cả gốc và lãi), thu từ quỹ dự trữ tài chính của trung ƣơng, thu nhập từ vốn góp của Nhà nƣớc; g) Viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nƣớc, các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nƣớc ngoài cho Chính phủ Việt Nam; h) Các khoản phí, lệ phí nộp vào ngân sách trung ƣơng; i) Thu kết dƣ ngân sách trung ƣơng; k) Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 31 II. Thực trạng pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 2.1.1.2.Tham gia của chính quyền trung ương vào các khoản thu chung (phân chia theo tỷ lệ phần trăm) với chính quyền địa phương (khoản 2 Điều 30 Luật NSNN): a) Thuế giá trị gia tăng, không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu quy định tại điểm a khoản 1 Điều này; b) Thuế thu nhập doanh nghiệp, không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành quy định tại điểm d khoản 1 Điều này; c) Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao; d) Thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài, không kể thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài từ lĩnh vực dầu, khí quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 30 Luật NSNN; đ) Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ trong nước; e) Phí xăng, dầu. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 32 II. Thực trạng pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 2.1.2. Thẩm quyền thu của chính quyền địa phương (Điều 32 Luật NSNN) 2.1.2.1.Các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100% a) Thuế nhà, đất; b) Thuế tài nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; c) Thuế môn bài; d) Thuế chuyển quyền sử dụng đất; đ) Thuế sử dụng đất nông nghiệp; e) Tiền sử dụng đất; g) Tiền cho thuê đất; h) Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; i) Lệ phí trước bạ; k) Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 33 II. Thực trạng pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nƣớc (tiếp) Các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100% (tiếp) l) Thu hồi vốn của ngân sách địa phƣơng tại các tổ chức kinh tế, thu từ quỹ dự trữ tài chính của địa phƣơng, thu nhập từ vốn góp của địa phƣơng; m) Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nƣớc ngoài trực tiếp cho địa phƣơng; n) Các khoản phí, lệ phí, thu từ các hoạt động sự nghiệp và các khoản thu khác nộp vào ngân sách địa phƣơng theo quy định của pháp luật; o) Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác; p) Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; q) Đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong nƣớc và ngoài nƣớc; r) Thu kết dƣ ngân sách địa phƣơng theo quy định tại Điều 63 của Luật NSNN ; s) Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 34 II. Thực trạng pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 2.1.2.2.Sự tham gia của chính quyền địa phương vào các khoản thu chung phân chia giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương (khoản 2 Điều 30 Luật NSNN): xem mục 1.2. ở trên 2.1.2.3.Các khoản bổ sung tài chính từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương - Bổ sung tài chính từ ngân sách trung ƣơng cho ngân sách địa phƣơng là cần thiết vì các khoản thu của ngân sách địa phƣơng từ hai nguồn thu chính thƣờng không đủ trang trải các khoản chi của địa phƣơng: dự toán năm 2007 chỉ có 11/64 địa phƣơng tự cân đối đƣợc ngân sách. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 35 II. Thực trạng pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nƣớc (tiếp) - Các khoản bổ sung tài chính ≡ phân chia lại các khoản thu đã đƣợc phân chia; tạo thành hệ thống phân chia phụ: ở VN các khoản thu bổ sung chiếm 22,37% tổng thu ngân sách các địa phƣơng; ở nhiều địa phƣơng thậm chí khoản bổ sung tài chính trở thành khoản thu chính. - Các loại hình bổ sung tài chính: + Bổ sung để cân đối ngân sách; + Bổ sung gắn với các mục tiêu; + Bổ sung để thực hiện các công việc đã chuyển giao; + Bổ sung để thực hiện các công việc ủy quyền. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 36 II. Thực trạng pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 2.1.3. Thực trạng phân chia thẩm quyền thu giữa các cấp ngân sách 2.1.3.1. Thực trạng phân chia các khoản thu riêng - Các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100%: đa số là các nguồn thu có tiềm năng thu thấp, ví dụ: các khoản thu về nhà, đất năm 2007 dự toán chỉ chiếm 6,43% tổng thu ngân sách nhà nước) >< các khoản thu có tiềm năng thu cao do trung ương thu. - Tính thiếu ổn định của nhiều khoản thu mà ngân sách địa phương được hưởng 100%: ví dụ: thuế môn bài, thuế sử dụng đất nông nghiệp. Thực trạng phân chia thẩm quyền thu (tiếp) - Tính thứ bậc và lồng ghép trong hệ thống ngân sách: làm hạn chế tính độc lập của các cấp ngân sách bên dưới; gây ra sự chồng chéo thẩm quyền quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền; làm quy trình ngân sách phức tạp, hạn chế tính hiệu quả, công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong quá trình lập, chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước. 2.1.3.2. Thực trạng phân chia các khoản thu chung - Quy định về tỷ lệ % phân chia giữa các cấp ngân sách còn mang tính chủ quan. - Một số quy định chưa phù hợp với thực tế, vì một số khoản thu không phát sinh tại địa phương, chẳng hạn Điều 34 khoản 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 37 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 38 II. Thực trạng pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 1 điểm b quy định về tỷ lệ tối thiểu 70% đối với 5 khoản thu ngân sách xã, thị trấn được hưởng. 2.1.3.3. Thực trạng bổ sung ngân sách (hệ thống phân chia phụ) - Bổ sung để cân đối ngân sách từ ngân sách cấp trên xuông ngân sách cấp dưới lớn. Thu ngân sách địa phương từ thuế càng ít và từ bổ sung tài chính càng nhiều thì địa phương đó càng phụ thuộc vào trung ương. - Cách thức đánh giá nhu cầu bổ sung dựa trên cơ sở tính toán sự chênh lệch giữa dự toán thu và dự toán chi và cân bằng toàn bộ số chênh lệch: không khách quan, không khai thác được tiềm năng thu của địa phương (ví dụ: nếu địa phương dấu nguồn thu). - Bổ sung để cân đối ngân sách và bổ sung theo chương trình mục tiêu chưa góp phần giảm bớt được sự chênh lệch về năng lực thu giữa các địa phương, chưa đảm bảo nguyên tắc bình đẳng, sự hợp lý mang tính hệ thống. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 39 2.1.3.4. Thực trạng lập, chấp hành, quyết toán ngân sách Việc lập, chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nƣớc chƣa gắn chặt với việc thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Quy trình lập, chấp hành, quyết toán NSNN còn phức tạp, mang tính hình thức. Thời gian xây dựng dự toán và quyết toán ngân sách dài, nhƣng thời gian dành cho mỗi cấp chính quyền xem xét, quyết định dự thảo ngân sách và quyết toán ngân sách ít. - Quy định về thẩm quyền quyết định dự toán NSNN và phê chuẩn quyết toán NSNN của các cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở trung ƣơng và địa phƣơng còn chồng chéo. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 40 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 41 II. Thực trạng pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 2.2. Thực trạng phân chia nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách 2.2.1. Nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước trung ương Điều 31 Luật NSNN, gồm: 1.Chi đầu tư phát triển: a) Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn do trung ương quản lý; b) Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước; 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 42 2.2.1 Nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước trung ương c) Chi bổ sung dự trữ nhà nước; d) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật; 2. Chi thường xuyên: a) Các hoạt động sự nghiệp giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do các cơ quan trung ương quản lý; b) Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do các cơ quan trung ương quản lý; c) Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội, không kể phần giao cho địa phương; 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 43 2.2.1. Nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước trung ương d) Hoạt động của các cơ quan trung ương của Nhà nước, Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội; đ) Trợ giá theo chính sách của Nhà nước; e) Các chương trình quốc gia do trung ương thực hiện; g) Hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội theo quy định của Chính phủ; h) Trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội do trung ương đảm nhận; i) Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở trung ương theo quy định của pháp luật; 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 44 2.2.1. Nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương k) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật; 3. Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay; 4. Chi viện trợ; 5. Chi cho vay theo quy định của pháp luật; 6. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của trung ương; 7. Chi bổ sung cho ngân sách địa phương. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 45 2.2.2. Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương Điều 33 Luật NSNN: 1. Chi đầu tư phát triển: a) Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương quản lý; b) Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật; c) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật; 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 46 2.2.2. Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương (tiếp) 2. Chi thường xuyên: a) Các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do địa phương quản lý; b) Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho địa phương); c) Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương; d) Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật; 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 47 2.2.2. Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương (tiếp) đ) Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý; e) Chương trình quốc gia do Chính phủ giao cho địa phương quản lý; g) Trợ giá theo chính sách của Nhà nước; h) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật; 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 48 2.2.2. Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương (tiếp) 3. Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tư quy định tại khoản 3 Điều 8 của Luật Ngân sách nhà nước; 4. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh; 5. Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới. Return 2.2.3. Thực trạng phân cấp chi ngân sách Quy định về chi ngân sách đối với một số nhiệm vụ còn chồng chéo, chưa rõ ràng (chẳng hạn, có những khoản chi gắn liền với nhiệm vụ của địa phương nhưng chưa phân cấp cho địa phương, như chi phòng cháy, chữa cháy, hướng dẫn trật tự giao thông,). 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 49 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 50 III.Kiến nghị về quản lý ngân sách nhà nƣớc 1. Đổi mới nhận thức về phân chia thu nhập công - Cần chú ý cả lợi ích (chính quyền địa phƣơng nhận đƣợc bao nhiêu trong „chiếc bánh ngân sách“) và cơ hội tham gia (chính quyền địa phƣơng đƣợc tham gia nhƣ thế nào vào quá trình phân chia đó) - Tƣ duy phân chia: nhiệm vụ → thẩm quyền chi → thẩm quyền thu. 2. Trong tƣơng lai cần quy định quyền yêu cầu của chính quyền địa phƣơng đƣợc cung cấp tài chính tƣơng xứng với nhiệm vụ và cơ chế bảo đảm thực hiện quyền này. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 51 III.Kiến nghị về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 3. Mục tiêu cải cách hệ thống tài chính địa phƣơng: - Các yêu cầu về sự đầy đủ, bền vững, ổn định, tăng trƣởng, tự chủ và khách quan của hệ thống tài chính địa phƣơng; - Sự cân bằng lợi ích trong thu và sử dụng các khoản thuế đã thu; - Sự thống nhất của hệ thống tài chính địa phƣơng với chính sách kinh tế, tài chính của quốc gia - Tính đơn giản, hiệu quả kinh tế của việc thu, quản lý và sử dụng các khoản thu nhập công trên địa bàn địa phƣơng. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 52 III.Kiến nghị về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 4. So với các đạo Luật NSNN trƣớc đây thì địa vị pháp lý tài chính hiện nay của xã ít đƣợc bảo đảm hơn về phƣơng diện điều chỉnh bằng đạo luật → chú ý hơn quyền lợi theo luật của xã trong lần thay đổi tới của đạo Luật NSNN. 5. Áp dụng mô hình phân chia trộn lẫn của các nhân tố phân chia tách và phân chia liên kết trong phân chia các khoản thu nhập thuế cho cấp xã. 6. Thuế phải chiếm một tỷ lệ quan trọng trong tổng các khoản thu của ngân sách địa phƣơng. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 53 III.Kiến nghị về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 6. Chuyển thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh, thuế sử dụng đất nông nghiệp và thuế nhà, đất thành thuế thuộc thẩm quyền thu riêng của xã. Cho phép xã tham gia nhiều hơn vào sự phân chia của các khoản thuế chung, nhất là các nguồn thu giàu tiềm năng. 7. Chỉnh sửa, bổ sung Luật thuế môn bài về chủ thể chịu thuế, về thuế suất (tính thuế theo tỷ lệ %). 8. Các khoản bổ sung tài chính tạo thành hệ thống phân chia phụ: địa phƣơng tham gia vào hệ thống phân chia chính càng nhiều → càng ít nhu cầu đƣợc bổ sung tài chính → tự chủ tài chính hơn. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 54 III.Kiến nghị về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 9. Xác định chức năng của bổ sung tài chính: - Làm tăng thêm khối lƣợng tài chính của ngân sách cấp dƣới; - Giảm bớt sự chênh lệch, nhƣng không đƣợc san bằng hoặc làm chênh lệch thêm khoảng cách về năng lực thu của các địa phƣơng (tỉnh, huyện, xã) có cùng hạng; - Phƣơng tiện để khuyến khích sự phát triển hài hòa, cân đối giữa các địa phƣơng. 10. Thay thế mô hình bổ sung, cân đối tài chính chỉ chú ý đến nhu cầu chi tiêu và năng lực thu thực tế của địa phƣơng riêng lẻ bằng mô hình phân chia định hƣớng vào nhiệm vụ với mục đích cân bằng và ở mô hình đó tổng thể các địa phƣơng cùng phải đƣợc chú ý. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 55 III.Kiến nghị về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 11. Việc phân chia các khoản bổ sung tài chính nên thực hiện theo trình tự: - Xác định khối lƣợng tài chính dùng để bổ sung và phân chia cho tổng thể các địa phƣơng; - Đánh giá nhu cầu bổ sung; - Đánh giá năng lực tài chính của từng địa phƣơng; - Xác định mức độ phân chia cho từng địa phƣơng. 12. Đảm bảo quyền độc lập tƣơng đối của Hội đồng nhân dân các cấp trong lập, quyết định, phân bổ nguồn thu, chi ngân sách nhà nƣớc cho cấp dƣới và các phƣơng tiện vật chất, nhân sự cần thiết để thực hiện tốt chức năng quản lý ngân sách. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 56 III.Kiến nghị về quản lý ngân sách nhà nƣớc (tiếp) 13. Bỏ HĐND cấp huyện → sửa khái niệm ngân sách địa phương → hệ thống ngân sách phải được thiết kế lại phù hợp với điều kiện chính quyền cấp huyện không còn là cấp ngân sách độc lập. 14. Đối với những khoản chi trực tiếp gắn với nhiệm vụ của địa phương mà nay đang quy định là nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương sẽ chuyển thành nhiệm vụ chi của ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. 15. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm toán NSNN; hoàn thiện bộ máy thu NSNN; nâng cao năng lực quản lý tài chính của đội ngũ cán bộ quản lý tài chính – ngân sách, đặc biệt là cán bộ tài chính xã, phường; 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 57 16. Đảm bảo tính liên tục của cải cách hệ thống phân chia, cân bằng thu nhập công. 17. Đảm bảo sự tƣơng thích của cải cách hệ thống phân chia thu nhập nhà nƣớc với cải cách hệ thống quản lý hành chính. 18. Các yêu cầu cải cách hệ thống ngân sách địa phƣơng: tiếp tục thực hiện chính sách đổi mới trên tất cả các lĩnh vực. - Các giải pháp cải cách: 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 58 IV. KẾT LUẬN (tiếp) + Giải pháp làm tăng khối lƣợng tài chính của ngân sách địa phƣơng: ■ Tăng thẩm quyền tham gia của địa phƣơng vào sự phân chia của các khoản thu ngân sách có tiềm năng thu lớn → sửa đổi Điều 30 và 32 của Luật NSNN. ■ Bổ sung thêm các loại thuế mới vào hệ thống thuế hiện hành, chẳng hạn: thuế sử dụng đất, thuế tài sản, thuế tài nguyên (mới), thuế bảo vệ môi trƣờng v.v. ■ Tăng thêm tỷ lệ thu nhập công trong tổng sản phẩm quốc dân; ■ Cải tiến công nghệ đánh thuế và tính thuế, ví dụ mở rộng đối tƣợng chịu thuế đối với một số loại thuế; ■ Chuyển một số loại lệ phí, phí thành thuế; ■ Đẩy mạnh cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nƣớc; ■ Nâng cao ý thức và trách nhiệm của ngƣời dân đối với nghĩa vụ đóng thuế v.v. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 59 IV. KẾT LUẬN (tiếp) + Các biện pháp hạn chế, cản trở sự giảm bớt khối lƣợng ngân sách trong quá trình thu, quản lý và sử dụng các nguồn thu: ■ Tăng cƣờng sự kiểm tra và tăng mức hình phạt đối với các trƣờng hợp trốn thuế, chiếm đoạt thuế của các cá nhân và doanh nghiệp; ■ Đấu tranh chống tham nhũng trong các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng cũng nhƣ trong việc sử dụng tài sản của Nhà nƣớc; ■ Khuyến khích chi tiêu tiết kiệm; ■ Giảm bớt các chi phí trong thu và kiểm tra thu thuế; ■ Giảm bớt sự ƣu đãi quá mức từ thu nhập thuế của một số địa phƣơng. 14.01.2016 nguyen_isl@yahoo.com 60 CÁM ƠN SỰ THEO DÕI VÀ TRAO ĐỔI Ý KIẾN CỦA HỌC VIÊN!