Định giá quá cao tỷ giá hối đoái và bảo hộ mậu dịch

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2005 – 2006 Ngoại thương: Thể chế và tác động Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đoái và bảo hộ mẬu dỊch Bernard Hoekman et al. 1 Biên dịch: Kim Chi ĐỊNH GIÁ QUÁ CAO TỶ GIÁ HỐI ĐOÁI VÀ BẢO HỘ MẬU DỊCH Howard J. Shatz & David G. Tarr Cho dù cả hai hệ thống tỷ giá hối đoái cố định và linh hoạt (và các biến thể của chúng) đều có những ưu điểm và nhược điểm riêng, hơn một nửa các quốc gia trên thế giới hiện đang duy trì cơ chế tỷ giá hối đoái cố định hay cơ chế tỷ giá có quản lý.1 Trong chương này, dù không thảo luận về lợi ích tương đối của các hệ thống tỷ giá hối đoái này, chúng ta vẫn lưu ý rằng, như một vấn đề thực nghiệm, việc quản lý tỷ giá hối đoái tại nhiều quốc gia trên thế giới đã dẫn đến tình trạng định giá quá cao tỷ giá hối đoái thực, trong một số trường hợp dẫn đến những biến dạng lớn.2 (Tìm đọc bài thảo luận sâu xa hơn về các mối liên kết giữa ngoại thương và quản lý kinh tế vĩ mô trong CD-ROM “Chính sách ngoại thương ứng dụng,” đi kèm với tài liệu này.) Vì chính phủ các nước thường đứng trước những vấn đề về các cú sốc bên ngoài và thâm hụt ngoại thương bên ngoài trong bối cảnh cơ chế tỷ giá hối đoái cố định, nên việc khảo sát chính xác kinh nghiệm thế giới về ảnh hưởng của các tỷ giá hối đoái bị định giá quá cao theo một phương cách dễ hiểu đối với các nhà hoạch định chính sách là việc làm bổ ích. Trong chương này, chúng ta sẽ trình bày lý thuyết, bằng chứng kinh tế lượng giữa các nước, và các trường hợp nghiên cứu quan trọng về ảnh hưởng của tỷ giá hối đoái bị định giá quá cao. Cho dù trên bình diện cả nhóm, các quốc gia đang phát triển tích cực tự do hoá cơ chế ngoại thương trong các thập niên 80 và 90, nhưng chính phủ một số nước vẫn tiếp tục hành động để bảo vệ tỷ giá hối đoái chống lại các nỗ lực tự do hoá mậu dịch dài hạn. Phương thức cổ điển là cố gắng bảo vệ một tỷ giá hối đoái được định giá quá cao thông qua các chính sách bảo hộ mậu dịch.3 Kinh nghiệm cho thấy rằng việc duy trì một tỷ giá hối đoái được định giá quá cao sẽ làm chậm trễ các triển vọng tăng trưởng trung hạn cho đến dài hạn của đất nước. Trên thực tế, một tỷ giá hối đoái được định giá quá cao thường là nguyên nhân cội rễ của sự bảo hộ, và đất nước sẽ không thể quay về với các chính sách mậu dịch tự do hơn cho phép đạt được tăng trưởng mà không cần phải điều chỉnh tỷ giá hối đoái. Hơn nữa, việc phá giá tỷ giá hối đoái danh nghĩa xem ra là một điều kiện cần để đạt được sự mất giá mạnh của tỷ giá hối đoái thực, như hầu hết các cuộc phá giá thực (khoảng 25-35 phần trăm) đã gắn liền với việc phá giá danh nghĩa (Ghei và Hinkle 1999). Những nỗ lực lâu dài nhằm sử dụng việc điều chỉnh giảm tiền lương và giá cả như một phương tiện để khôi phục một tỷ giá hối đoái thực cạnh tranh thường dẫn tới đình trệ hay suy thoái nghiêm trọng. Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy rằng việc bảo vệ tỷ giá hối đoái không mang lại lợi ích trong trung hạn, vì dự trữ ngoại hối giảm cuối cùng sẽ gây áp lực buộc phải phá giá đồng tiền. Tốt hơn là nên hoàn tất việc phá giá mà không phải có những tổn thất dự trữ ngoại hối gây suy yếu hơn nữa và làm giảm sút năng suất do các biện pháp kiểm soát nhập khẩu. Kinh nghiệm về phá giá cho thấy rằng sau khi phá giá, tỷ giá hối đoái sẽ đạt Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Thể chế và tác động Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đoái và bảo hộ mẬu dỊch Bernard Hoekman et al. 2 Biên dịch: Kim Chi đến một trạng thái cân bằng mới và trạng thái cân bằng đó chịu ảnh hưởng mạnh bởi các chính sách của ngân hàng trung ương và chính phủ. Các vấn đề của một tỷ giá hối đoái bị định giá quá cao Những quốc gia cố gắng duy trì tỷ giá hối đoái bị định giá quá cao thường cản trở đáng kể sự tăng trưởng trong trung hạn đến dài hạn. Lý thuyết, các nghiên cứu thống kê giữa các nước, và các trường hợp lịch sử tất cả đều củng cố cho những phát hiện cơ bản rằng việc định giá tỷ giá hối đoái quá cao có thể làm giảm hiệu quả kinh tế, phân bổ sai các nguồn lực, tăng hiện tượng tháo chạy vốn, và nguy hại hơn cả, dẫn đến các biện pháp kiểm soát ngoại thương và ngoại hối. Lý thuyết Lý thuyết cho thấy rằng có nhiều kênh mà qua đó một tỷ giá hối đoái được ấn định quá cao có thể gây tổn hại cho nền kinh tế và tăng trưởng: • Nó phân biệt đối xử chống lại xuất khẩu. Vì một tỷ phần đáng kể chi phí sản xuất phải trả bằng nội tệ, nên tỷ giá hối đoái quá cao dẫn đến giảm động cơ khuyến khích các nhà xuất khẩu và khả năng cạnh tranh trên thị trường nước ngoài. Điều này làm thắt chặt các khoản thu ngoại hối và tác hại đến khả năng mua hàng nhập khẩu cần cho hoạt động kinh tế của đất nước. • Các ngành cạnh tranh nhập khẩu phải đương đầu với áp lực gia tăng từ các công ty nước ngoài, dẫn đến những lời kêu gọi bảo hộ chống lại hàng nhập khẩu từ các nhà vận động hàng lang công nghiệp và nông nghiệp. Ap lực chính trị đòi hỏi bảo hộ cuối cùng tỏ ra thắng thế, chính phủ các nước nhượng bộ trước sự vận động và ban hành thuế quan cao hơn đối với hàng nhập khẩu. Điều này che chắn nền kinh tế trước sự cạnh tranh quốc tế và làm giảm sự tiếp cận với công nghệ và các yếu tố đầu vào nhập khẩu cần thiết. Kết quả là tăng trưởng giảm sút. Việc phá giá phục vụ cho mục đích kép là bảo hộ một cách đồng đều đối với các ngành cạnh tranh nhập khẩu và gia tăng động cơ khuyến khích các nhà xuất khẩu. • Tiến bộ năng suất chậm đi vì khu vực xuất khẩu và khu vực cạnh tranh nhập khẩu, nơi mà tiến bộ năng suất thường diễn ra nhanh nhất, bị rơi vào tình trạng bất lợi do tỷ giá hối đoái bị định giá quá cao (Cottani, Cavallo, và Khan 1990). • Định giá tỷ giá hối đoái quá cao dẫn đến sự tháo chạy vốn trong dân cư trong nước, những người dự đoán sẽ có sự phá giá đồng tiền. Hậu quả là sẽ không có sẵn ngoại hối dành cho việc nhập khẩu các mặt hàng cần thiết. • Ngoại hối có thể được phân phối theo định mức và do chính phủ phân bổ một cách không hiệu quả. • Những nỗ lực bảo vệ một tỷ giá hối đoái được định giá quá cao thông qua thắt chặt chính sách tiền tệ có thể đẩy nền kinh tế tới chỗ suy thoái nghiêm trọng. Nhu cầu khôi phục cán cân bên trong Khi một đất nước bị thâm hụt cán cân thương mại, đất nước không đạt được sự cân bằng “bên ngoài”. Từ đồng nhất thức hạch toán thu nhập quốc gia, ta biết rằng thâm hụt thương mại có nghĩa là đất nước chi tiêu nhiều hơn so với thu nhập của mình. Nghĩa là thâm hụt thương mại cho phép đất nước tiêu dùng hay chi tiêu vượt quá thu nhập của mình (hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Thể chế và tác động Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đoái và bảo hộ mẬu dỊch Bernard Hoekman et al. 3 Biên dịch: Kim Chi vượt quá giá trị sản lượng mà đất nước sản xuất ra). Khi chi tiêu của một quốc gia không bằng với thu nhập của quốc gia ấy, ta nói quốc gia không đạt cân bằng “bên trong”. Sự mất cân bằng bên trong và bên ngoài này có thể gây trở ngại nghiêm trọng cho thành quả kinh tế của đất nước, và các quốc gia đang gánh chịu các cú sốc bên ngoài thường gặp phải tình trạng mất cân bằng này. Cho dù việc phá giá danh nghĩa được chuẩn bị nhằm điều chỉnh vấn đề cân bằng bên ngoài, nó cũng sẽ có vai trò quan trọng đảm bảo sự cân bằng bên trong; bằng không, thâm hụt thương mại có lẽ sẽ không được điều chỉnh bằng việc phá giá danh nghĩa. Đối với nhiều quốc gia đang phát triển, thâm hụt thương mại phản ánh thâm hụt ngân sách chính phủ, mà thường được tài trợ bằng việc mở rộng tiền tệ. Việc mở rộng tiền tệ đến lượt nó lại dẫn đến lạm phát. Trong bối cảnh này, tác động của việc phá giá danh nghĩa đối với tỷ giá hối đoái thực có thể bị xói mòn bởi lạm phát, vì lạm phát cao có xu hướng làm lên giá tỷ giá hối đoái thực, làm cho việc loại trừ thâm hụt thương mại trở nên khó giải quyết. Nói chung, các chính sách tiền tệ hay chính sách ngân sách phải được kết hợp với chính sách ngoại hối để đạt được đồng thời sự cân bằng bên trong và bên ngoài. Đây là một trường hợp đặc biệt của một nguyên tắc kinh tế học tổng quát hơn: nhiều mục tiêu chính sách thường đòi hỏi nhiều công cụ chính sách. Tuy nhiên, trong chương này chúng ta tập trung vào kinh nghiệm của những nước đã hạn chế việc sử dụng sự điều chỉnh tỷ giá hối đoái như một công cụ chính sách kinh tế. Các vấn đề với cơ chế điều chỉnh “tự động” Trừ khi ngân hàng trung ương có hành động bù đắp thâm hụt, một khoản thâm hụt thương mại sẽ dẫn đến giảm cung tiền trong nước. Như vậy, một phản ứng trước tỷ giá hối đoái bị định giá quá cao là giữ cho tỷ giá hối đoái danh nghĩa cố định và giả định rằng giá trong nước và tiền lương sẽ giảm và vì thế giúp đưa mức giá hàng hoá có thể ngoại thương trở về với mức cạnh tranh quốc tế. Đây là “cơ chế dòng tiền vàng” mà David Hume đã mô tả vào thế kỷ 18. Vấn đề với chiến lược này là trong hầu hết các nền kinh tế hiện đại, giá và lương có xu hướng không đủ linh hoạt theo hướng giảm xuống, mà vẫn giữ nguyên, và nền kinh tế phải gánh chịu những thời kỳ thất nghiệp kéo dài nếu chiến lược có cơ may thành công. Phần lớn các nền kinh tế không sẵn lòng chấp nhận những tổn thất cao này. (Tìm đọc bài thảo luận sâu xa hơn trong Sachs và Larrain 1999.) Ví dụ, như được mô tả dưới đây, Chi lê đã gánh chịu sự suy thoái kéo dài trong thời kỳ 1982-83 trước khi phá giá đồng tiền vào năm 1984, và các quốc gia châu Phi nói tiếng Pháp trong khu vực CFA đã trải nghiệm những hậu quả thảm hại của việc định giá đồng tiền quá cao; trong một số nước, sự suy thoái kinh tế sánh ngang với thời kỳ Đại Khủng hoảng ở Hoa Kỳ. Kinh nghiệm của khu vực CFA cũng dẫn đến sự nghi ngờ về nhận định rằng các quốc gia nên tránh phá giá đồng tiền nhằm lưu giữ các nhà đầu tư quốc tế. Khu vực này chắc chắn có giá cả và tỷ giá hối đoái ổn định, nhưng thất bại của họ trong việc giải quyết những vấn đề xảy ra do tỷ giá hối đoái thực bị định giá quá cao đã làm giảm đáng kể sức thu hút của họ đối với các nhà đầu tư nước ngoài. Sự tháo chạy vốn gia tăng khi người ta dự đoán phá giá đồng tiền cuối cùng sẽ xảy ra (Clément và những người khác 1996). Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Thể chế và tác động Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đoái và bảo hộ mẬu dỊch Bernard Hoekman et al. 4 Biên dịch: Kim Chi Thành quả kinh tế của các quốc gia Cottani, Cavallo và Khan (1990) đã khảo sát ảnh hưởng của việc ấn định sai tỷ giá hối đoái thực và sự biến thiên của thành quả kinh tế của 24 quốc gia đang phát triển trong khoảng thời gian từ năm 1960 đến 1983. Họ nhận thấy rằng việc ấn định sai tỷ giá hối đoái có quan hệ mạnh với mức tăng trưởng thấp của GDP trên đầu người. Việc ấn định sai tỷ giá hối đoái cũng có quan hệ với năng suất thấp (nguồn vốn không đến với những công ty hay khu vực có thể sử dụng vốn một cách tốt nhất), tăng trưởng xuất khẩu thấp và tăng trưởng nông nghiệp thấp. Một nghiên cứu về tăng trưởng tại 12 quốc gia trong giai đoạn từ năm 1965 đến 1985 (Edwards 1989) cũng củng cố cho các phát hiện này.4 Sự ấn định sai tỷ giá hối đoái càng lớn, thì tăng trưởng trong khoảng thời gian này càng thấp. Ngoài ra, các biện pháp kiểm soát tỷ giá hối đoái và các trở ngại đối với ngoại thương, thể hiện bằng biến uỷ nhiệm là khoản chênh lệch với tỷ giá hối đoái thị trường chợ đen, có quan hệ nghịch biến với tăng trưởng. Có bằng chứng rõ rệt cho thấy rằng việc định giá tỷ giá hối đoái thực quá cao có tác động lớn đối với thành quả kinh tế kém cỏi của châu Phi. Trong số các nghiên cứu khác có những kết quả tương tự, Ghura và Grennes (1993) đã phân tích mối quan hệ giữa tỷ giá hối đoái thực và thành quả kinh tế vĩ mô trong 33 quốc gia châu Phi cận Sahara trong khoảng thời gian từ năm 1972 đến 1987. Họ nhận thấy rằng việc ấn định sai tỷ giá hối đoái, hay việc định giá nội tệ quá cao, gắn liền với mức tăng trưởng thấp của GDP trên đầu người, mức xuất khẩu và nhập khẩu thấp hơn, mức đầu tư thấp hơn, và mức tiết kiệm thấp hơn, thậm chí khi họ đã điều chỉnh đối với các nguyên nhân khác. Các trường hợp nghiên cứu về ảnh hưởng của việc định giá nội tệ quá cao Lịch sử kinh tế của những quốc gia đang phát triển đi theo một chiến lược công nghiệp hoá thay thế nhập khẩu kinh điển từ sau Chiến tranh Thế giới II cho chúng ta những ví dụ minh họa tiêu biểu về những ảnh hưởng tiêu cực của một tỷ giá hối đoái được ấn định quá cao kết hợp với các biện pháp kiểm soát ngoại thương. Châu Mỹ La tinh, nhiều hơn bất kỳ khu vực nào khác, đã đi theo chiến lược này, nhưng chẳng phải chỉ có một mình họ. Chúng ta chọn ra một số tình huống minh họa từ Argentina, Chile, Uruguay, Thổ Nhĩ Kỳ, và khu vực CFA của châu Phi. Argentina, Chile và Uruguay Argentina, Chile và Uruguay tất cả đều đi theo những chính sách công nghiệp hoá thay thế nhập khẩu dẫn đến sự thành kiến chống lại xuất khẩu, những mức bảo hộ mậu dịch cực kỳ không đồng đều giữa các ngành, và các hệ thống tài chính có kiểm soát. Họ cũng trải nghiệm những cuộc khủng hoảng cán cân thanh toán tái diễn thường xuyên (Corbo, de Melo, và Tybout 1986). Cho đến đầu thập niên 70, cả ba nền kinh tế này đều có lạm phát tăng nhanh, tình trạng thắt cổ chai trong sản xuất, tăng trưởng xuất khẩu chậm, và khó khăn về cán cân thanh toán (Corbo và de Melo 1987). Để phản ứng lại, họ đã thực hiện hai giai đoạn bình ổn và cải cách, một là vào giữa thập niên 70 và một là trong khoảng thời gian 1979-82. Giai đoạn thứ hai phù hợp nhất để chúng ta đánh giá các ảnh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Thể chế và tác động Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đoái và bảo hộ mẬu dỊch Bernard Hoekman et al. 5 Biên dịch: Kim Chi hưởng của việc định giá quá cao tỷ giá hối đoái và các biện pháp kiểm soát nhập khẩu đối với thành quả kinh tế. Trong giai đoạn thứ hai, cả ba quốc gia đều sử dụng biện pháp neo giữ tỷ giá hối đoái danh nghĩa để kìm chế lạm phát. Tỷ giá hối đoái lên giá, và khi đã thấy rõ là người ta không thể duy trì mãi mức tỷ giá danh nghĩa được nữa, hiện tượng tháo chạy vốn bắt đầu xảy ra. Ở Uruguay và Argentina, nơi không có các biện pháp kiểm soát vốn, các dòng vốn lớn bắt đầu chảy ra khỏi đất nước. Ở Chile, nơi có các biện pháp kiểm soát vốn, dân chúng tháo chạy vốn bằng cách mua các mặt hàng tiêu dùng lâu bền nhập khẩu. Sự tháo chạy vốn này diễn ra tại cả ba nền kinh tế trước khi bắt đầu cuộc khủng hoảng nợ năm 1982. Những vấn đề khác nảy sinh. Lợi nhuận giảm sút trong các lĩnh vực hàng hoá có thể ngoại thương. Ở Argentina, nơi vẫn còn khá hạn chế hàng nhập khẩu trên khắp các lĩnh vực, lợi nhuận gộp của hoạt động kinh doanh xuất khẩu bị tổn hại nhiều hơn so với hoạt động kinh doanh cạnh tranh nhập khẩu. Ở Uruguay, tỷ lệ tăng trưởng xuất khẩu các mặt hàng phi truyền thống giảm mạnh trong khoảng thời gian từ năm 1979 đến 1981. Ở Chile, những lĩnh vực tăng trưởng hàng đầu trong suốt thời kỳ là xây dựng, mậu dịch trong nước, và các dịch vụ tài chính – tất cả những mặt hàng không thể ngoại thương – cho dù cải cách trong khoảng thời gian 1975-79 đã làm giảm sự thành kiến chống lại xuất khẩu một cách đáng kể cho đến tháng 6 năm 1979. Chile: kết quả Chile giờ đây được biết đến nhờ thành công về kinh tế của đất nước. Từ năm 1984, đất nước đã có tỷ lệ tăng trưởng bình quân hàng năm của GDP thực là hơn 7 phần trăm. Sau những cuộc khủng hoảng năm 1982-83, các chính sách quốc gia này là bài học cho chúng ta. Chile trải nghiệm các mức tăng trưởng cao vào cuối thập niên 70, theo sau tình trạng suy thoái sâu sắc vào 1974-75. Bùng nổ tăng trưởng là kết quả của một số biện pháp cải cách và bãi bỏ qui định, bao gồm một thể chế áp dụng thuế quan đồng đều 10 phần trăm cho mọi hàng hoá ngoại trừ xe ô tô. Tuy nhiên, lạm phát vẫn còn dai dẳng, làm tổn hại đến cải cách, và vào năm 1979, Chile chống lại lạm phát bằng cách xây dựng tỷ giá hối đoái cố định như một cái neo danh nghĩa. Kết hợp với các chính sách khác, điều này thoạt tiên dẫn đến vay mượn nhiều từ nước ngoài, phần lớn là với những mức lãi suất khả biến. Vào đầu thập niên 80, nguồn tài trợ bên ngoài cạn kiệt khi niềm tin vào khả năng duy trì bền vững của tỷ giá hối đoái bị lung lay. Vấn đề trở nên tồi tệ hơn khi Chile trải qua tình trạng giảm sút tỷ số giá ngoại thương (chỉ số giá hàng xuất khẩu so với chỉ số giá hàng nhập khẩu). Lãi suất nợ nước ngoài tăng lên, khiến cho khu vực kinh doanh và tài chính của Chile càng thêm tổn thương hơn nữa. Năm 1982-83, Chile rơi vào tình trạng đình trệ tồi tệ nhất kể từ thập niên 30, khi GDP thực giảm 15 phần trăm. Trong suốt thời kỳ suy thoái, và ngay lập tức sau đó, Chile thử nghiệm một số chính sách, bao gồm việc tăng thuế suất thuế quan để chuyển chi tiêu trong nước sang các sản phẩm nội địa. Vào tháng 6 năm 1982, chính phủ từ bỏ cơ chế tỷ giá hối đoái cố định, bãi bỏ việc lập hệ số tiền lương bắt buộc, và phát động một loạt hành động phá giá danh nghĩa. Trong một thời gian ngắn, Chile thả nổi tỷ giá hối đoái (Corbo và Fischer 1994). Tuy nhiên, sau đó, họ đi theo một chính sách thất thường, thực hiện năm cơ chế tỷ giá hối đoái khác nhau (Laban và Larrain 1995). Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Thể chế và tác động Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đoái và bảo hộ mẬu dỊch Bernard Hoekman et al. 6 Biên dịch: Kim Chi Năm 1985, chính phủ bước vào một chiến lược mà vẫn còn duy trì cho đến ngày nay: điều chỉnh cơ cấu theo định hướng xuất khẩu. Chiến lược này bao gồm phá giá đồng tiền đều đặn và giảm dần thuế quan đồng nhất từ 35 phần trăm năm 1984 còn 11 phần trăm năm 1991. Một đặc điểm quan trọng của hệ thống tỷ giá hối đoái danh nghĩa mới là biên độ dao động tỷ giá mà các nhà hoạch định chính sách dự định dùng để duy trì sức cạnh tranh xuất khẩu của Chile (Dornbusch và Edwards 1994). Thật ra, cho dù sử dụng tỷ giá danh nghĩa như một biến số chính sách, họ vẫn tập trung vào tỷ giá hối đoái thực, điều chỉnh tỷ giá danh nghĩa theo các chênh lệch giữa lạm phát trong nước và lạm phát nước ngoài. Lấy chỉ số 100 làm giá trị của tỷ giá hối đoái thực trong năm 1977, tỷ giá hối đoái thực lên giá đến 84,5 trong năm 1981, giảm xuống đến 118,2 trong năm 1984, rồi sau đó, theo sau việc áp dụng chính sách mới, tỷ giá hối đoái thực mất giá đến 145,2 trong năm 1985. Nó tiếp tục mất giá đến 180,1 vào năm 1990 (Corbo và Fischer 1994). Năm 1998, cơ quan lập pháp Chile thông qua quyết định hạ thấp hơn nữa mức thuế quan đồng nhất đến 6 phần trăm dần dần trong từng giai đoạn, và vào cuối năm 1999, Chile từ bỏ hệ thống biên độ tỷ giá hối đoái để thả nổi đồng tiền. Các động cơ khuyến khích được cải thiện đối với các nhà xuất khẩu nhờ giảm thuế quan nhập khẩu và phá giá đồng tiền đã dẫn đến mở rộng xuất khẩu hàng phi truyền thống (thêm 10 phần trăm một năm từ 1985 đến 1995) và dẫn đến thay thế nhập khẩu hiệu quả. Bình ổn kinh tế vĩ mô, cải cách thuế, và cắt giảm chi tiêu ngân sách chính phủ được kết hợp với thúc đẩy tiết kiệm và đầu tư. Và việc tư nhân hoá các doanh nghiệp nhà nước, tái thiết khu vực tài chính thông qua tái cấp vốn (tái tư bản hoá – recapitalization) và củng cố các qui định ngân hàng đã đẩy mạnh hoạt động kinh doanh tư nhân. Thổ Nhĩ Kỳ Ba giai đoạn trong lịch sử Thổ Nhĩ Kỳ từ sau Chiến tranh Thế giới II, mà Krueger (1995) đã xem xét lại, mang đến cho chúng ta một ví dụ minh họa khác về những vấn đề gây ra bởi việc định giá quá cao tỷ giá hối đoái kết hợp với các biện pháp hạn chế nhập khẩu. Cũng như các quốc gia châu Mỹ La tinh, Thổ Nhĩ Kỳ đi theo một chiến lược tăng trưởng công nghiệp hoá thay thế nhập khẩu. Bắt đầu vào năm 1953, tăng trưởng xuất khẩu dừng lại vì một số lý do, và lạm phát gia tăng. Sự kết hợp của lạm phát với tỷ giá hối đoái danh nghĩa cố định ngụ ý rằng tỷ giá hối đoái thực mạnh lên và sự thiên lệch có hại cho xuất khẩu. Ngoại tệ trở nên khan hiếm và đất nước bắt đầu áp dụng việc cấp giấy phép nhập khẩu vào năm 1954. Đến năm 1957, thu nhập từ xuất khẩu giảm, và nhập khẩu bị hạn chế nghiêm ngặt, làm hại đến hoạt động kinh tế trong nước. Năm 1958, Thổ Nhĩ Kỳ không thể tài trợ cho nhập khẩu và xem ra đất nước không thể nào có xăng dầu để chạy xe tải đưa hoa lợi thu hoạch trong năm ra cảng được. Đáp ứng trước tình thế, Thổ Nhĩ Kỳ áp dụng kế hoạch bình ổn của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) bao gồm phá giá đồng tiền, tự do hoá nhập khẩu, thắt chặt tiền tệ và thu chi ngân sách. GDP thực đang sụt giảm bắt đầu tăng trưởng tức thời khi hàng nhập khẩu có sẵn. Lạm phát giảm và thu nhập từ xuất khẩu bắt đầu tăng trở lại. Trong thập niên 60, Thổ Nhĩ Kỳ là một trong những quốc gia đang phát triển tăng trưởng nhanh nhất. Vào cuối những năm 60, tỷ giá hối đoái của Thổ Nhĩ Kỳ một lần nữa lại trở nên bị định giá quá cao do hệ quả của lạm phát vừa phải trong suốt thập niên này (từ 5 đến 10 phần trăm hàng năm) và tỷ giá hối đoái danh nghĩa cố định. Nhu cầu nhập khẩu cao cùng Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Thể chế và tác động Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đoái và bảo hộ mẬu dỊch Bernard Hoekman et al. 7 Biên dịch: Kim Chi với sự thiên lệch chống lại xuất khẩu làm cho ngoại hối trở nên khan hiếm. Từ đó dẫn đến những khó khăn trong việc mua hàng nhập khẩu dẫn đến tình trạng giảm sút trong sản xuất và đầu tư thực. Năm 1970, nhà nước phản ứng lại bằng một đợt phá giá danh nghĩa, và kết quả là tăng trưởng xuất khẩu nhanh chóng cực kỳ. Từ đó, Thổ Nhĩ Kỳ trải nghiệm sự tăng trưởng kinh tế nhanh trong năm 1975. Giai đoạn thứ ba xảy ra vào cuối thập niên 70. Thâm hụt ngân sách lớn, thất bại trong việc điều chỉnh giá bên trong của xăng dầu tiếp theo cú sốc dầu hoả năm 1973, và tỷ giá hối đoái bị định giá quá cao càng trở nên tồi tệ hơn bởi lạm phát cao, dẫn tới một cuộc khủng hoảng mới. Một lần nữa, đất nước đi đến tình trạng nhập khẩu bị hạn chế nghiêm trọng, sản lượng thực giảm, và thu nhập giảm. Các quốc gia khu vực CFA Đồng tiền của các nước trong khu vực CFA của châu Phi được cố định một cách chính xác theo đồng franc Pháp và hiện được cố định theo đồng euro. Cho đến hậu bán thập niên 80, các quốc gia này có thành quả kinh tế tốt và ổn định (Elbadawi và Majd 1996). Ví dụ, tỷ lệ tăng trưởng GDP thực bình quân hàng năm của họ trong khoảng thời gian từ năm 1973 đến 1981 là 5,7 phần trăm, trong khi đối với 18 châu Phi cận Sahara nằm ngoài CFA , tăng trưởng bình quân chỉ có 2,8 phần trăm. Ngoài ra, các quốc gia CFA còn đạt được tỷ lệ tăng trưởng xuất khẩu bình quân là 7 phần trăm. Vào giữa thập niên 80, thành quả kinh tế của các quốc gia CFA bắt đầu giảm sút, vì hai lý do: sự lên giá của đồng franc Pháp và một loạt các cú sốc giá hàng hoá sơ khai (Azam và Devarajan 1997). Trong một nghiên cứu về 12 nước CFA, Devarajan (1997) nhận thấy tỷ giá hối đoái bình quân đã được định quá cao: 31 phần trăm vào năm 1993 ngay trước khi đồng tiền được phá giá, trong đó tỷ giá hối đoái thực của Cameroon lên cao nhất (78 phần trăm) và tỷ giá hối đoái thực của Chad là tỷ giá duy nhất được ấn định thấp dưới giá trị.5 Tám trong mười hai nước có tỷ giá hối đoái bị định giá quá cao, hơn 20 phần trăm. Tình hình càng thêm tồi tệ khi các quốc gia châu Phi khác lại phá giá đồng tiền trong những năm 80, góp phần làm cho tỷ giá hối đoái thực của các nước CFA càng bị đẩy lên cao hơn so với các quốc gia đối thủ cạnh tranh xuất khẩu khác. Elbadawi và Majd (1996) cho thấy về mặt thống kê, tư cách thành viên CFA và cũng có nghĩa là tỷ giá hối đoái thực quá cao, một phần là nguyên do của thành quả kinh tế kém cỏi của các quốc gia CFA vào cuối thập niên 80. Do đồng tiền bị định giá quá cao và các vấn đề về cơ cấu tăng mạnh, như tiền lương cao một cách cứng nhắc, thành quả kinh tế bắt đầu bị huỷ hoại. Khu vực này không có tăng trưởng kinh tế trong thời gian từ năm 1986 đến 1994, thời kỳ mà khi đó các quốc gia châu Phi cận Sahara khác tăng trưởng vào khoảng 2,5 phần trăm một năm (Clément 1994). Thật ra, một số nước còn trải nghiệm tình trạng sụt giảm sản lượng tương thích với sự sụt giảm sản lượng trong thời Đại Khủng hoảng ở Hoa Kỳ (bảng 3.1). Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Thể chế và tác động Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đoái và bảo hộ mẬu dỊch Bernard Hoekman et al. 8 Biên dịch: Kim Chi Bảng 3.1 So sánh với “Đại Khủng hoảng”: Cameroon, Bờ biển Ngà và Hoa Kỳ (phần trăm sụt giảm GDP trên đầu người) Số đo sụt giảm sản lượng Cameroon Bờ biển Ngà Hoa Kỳ Ngang bằng sức muaa 31,4 29,1 -- Ngang bằng sức mua sau khi đã điều chỉnh tỷ số giá ngoại thươnga 38,5 34,5 -- Giá thị trườngb 41,5 18,8 30,9 -- Không có số liệu. a. Tính toán của các tác giả cho khoảng thời gian 1986-92 từ Prenn World bảng 5.6 được mô tả trong Summers và Heston (1991) và có sẵn trên Website Không có số liệu sau năm 1992. b. Tính toán của các tác giả từ điểm cao nhất cho đến điểm thấp nhất của thời kỳ khủng hoảng (1986-94 cho Cameroon và Bờ biển Ngà, 1929-33 cho Hoa Kỳ). Số liệu từ ngân hàng Thế giới (1999) và Văn phòng điều tra dân số Hoa Kỳ (1975). Một số ảnh hưởng tác hại khác cũng xuất phát từ thời kỳ định giá nội tệ quá cao ở khu vực CFA. Một số quốc gia phải gánh chịu tình trạng đói nghèo gia tăng (Devarajan và Hinkle 1994). Ví dụ, ở Bờ biển Ngà, đói nghèo tăng gấp đôi từ năm 1985 đến năm 1992, từ 30 lên đến 60 phần trăm. Devarajan và Hinkle cũng lưu ý rằng hệ thống ngân hàng tại một số nước trở nên mất khả năng thanh toán hay không thanh khoản như một hậu quả của tình trạng khu vực tư nhân không thể hoàn trả nợ, chính phủ và các doanh nghiệp nhà nước khất nợ, và vốn tháo chạy. Thu nhập từ xuất khẩu sụp đổ trước các cú sốc bất lợi về tỷ số giá ngoại thương và tỷ giá hối đoái thực bị định giá quá cao. Các chính sách kinh tế vĩ mô thắt chặt mà hầu hết các quốc gia CFA ban hành đã làm giảm nhập khẩu, và lạm phát vẫn ở mức thấp, nhưng thâm hụt ngân sách và thâm hụt cán cân bên ngoài gia tăng. Tỷ giá hối đoái danh nghĩa cố định và tình trạng cứng nhắc không linh hoạt do chính sách gây ra cho giá cả trong nước, đặc biệt trong tiền lương và giá hàng hoá không thể ngoại thương, cũng có nghĩa là sự điều chỉnh phải diễn ra thông qua giảm sút công việc làm, sản lượng và tăng trưởng.6 Bị ràng buộc bởi cơ chế tỷ giá hối đoái cố định, ít nhất hai trong các quốc gia CFA cố gắng thực hiện “phá giá giả” thông qua trợ cấp cho xuất khẩu và tăng thuế suất thuế quan nhập khẩu. Ở Bờ biển Ngà, kế hoạch này sụp đổ sau một thử nghiệm ngắn ngủi do khó khăn về mặt hành chính, không đủ khả năng cấp phát ngân sách cho kế hoạch trợ cấp xuất khẩu, và thiếu sự hỗ trợ của chính phủ. Ở Senegal, việc thực hiện kế hoạch tỏ ra khó khăn; kế hoạch này lại khuyến khích việc kê khai hoá đơn xuất khẩu cao hơn thực tế, khuyến khích buôn lậu và kê khai hoá đơn nhập khẩu thấp hơn thực tế. Kế hoạch này cũng tỏ ra tốn kém cho ngân sách, vì thuế quan vốn đã cao rồi và việc tăng thuế suất không thể tạo ra nhiều số thu ngân sách hơn nữa. Cuối cùng, vào ngày 12 tháng 1 năm 1994, các nước thực hiện việc phá giá khổng lồ, thay đổi tỷ giá đối với đồng franc từ 50 ăn 1 chỉ còn 100 ăn 1.7 Việc phá giá của CFA có những ảnh hưởng tức thời rất xuất sắc đối với tăng trưởng. Đối với 12 nước CFA trong mẫu của Devarajan, số liệu của Ngân hàng thế giới cho thấy tăng trưởng GDP thực trong khoảng thời gian từ năm 1990 đến 1993 bình quân gần như âm 0,3 phần trăm hàng năm, lấy trọng số theo GDP (Ngân hàng Thế giới 1999). Tuy nhiên, từ năm 1994 đến 1997, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Thể chế và tác động Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đoái và bảo hộ mẬu dỊch Bernard Hoekman et al. 9 Biên dịch: Kim Chi tăng trưởng trong mẫu các quốc gia này bình quân là 5,1 phần trăm hàng năm, cũng căn cứ theo cùng nguồn dữ liệu trên.8 Cameroon, quốc gia lớn nhất trong khu vực CFA, tăng trưởng ở mức âm 3,4 phần trăm hàng năm trong thời kỳ đầu nhưng đạt được 4,5 phần trăm trong thời kỳ thứ hai (Ngân hàng Thế giới 1999). Devarajan (1997) nhận thấy rằng một năm sau khi phá giá, mức định giá nội tệ quá thấp bình quân cho nhóm nước này là 2 phần trăm, nhưng có sự biến thiên đáng kể. Kết luận Kinh nghiệm thế giới cho thấy rằng việc bảo vệ tỷ giá hối đoái không có lợi trong trung hạn. Theo phương thức kinh điển, một khi dự trữ ngoại hối bị giảm sút, các nước thường áp dụng biện pháp bảo hộ mậu dịch cao hoặc cấm đoán đối với những sản phẩm chọn lọc hay đối với các quốc gia chọn lọc. Ngay cả ứng với một mục tiêu hạn chế là làm giảm nhu cầu ngoại hối, sự gia tăng nhập khẩu vẫn sẽ xảy ra thông qua các kênh phi chính thức, tuỳ thuộc vào mức độ rò rỉ qua biên giới như thế nào. Với sự bảo hộ không đồng đều giữa các lĩnh vực khác nhau trong nền kinh tế, trong khi một số lĩnh vực được bảo hộ, gánh nặng chi phí điều chỉnh sẽ phải gánh chịu bởi những lĩnh vực không được bảo hộ, bởi những lĩnh vực nhạy cảm hơn trước hàng nhập khẩu phi chính thức hay bất hợp pháp, và bởi lĩnh vực xuất khẩu. Cuối cùng các nước thường phải phá giá đồng tiền, nhưng tốt hơn là nên phá giá mà đừng gây ra những tổn thất tác hại trong dự trữ ngoại hối và giảm sút năng suất do các biện pháp kiểm soát nhập khẩu. Như kinh nghiệm dẫn ra ở đây cho thấy, chính phủ các nước phải tránh những chính sách mà góp phần dẫn đến một tỷ giá hối đoái bị định giá quá cao. Cho dù chúng ta không cổ xuý cho một loại cơ chế tỷ giá hối đoái nào trong chương này, nhưng chúng ta nhấn mạnh rằng bất luận áp dụng cơ chế tỷ giá hối đoái nào đi chăng nữa, các chính sách nên nhắm vào việc duy trì một tỷ giá hối đoái thực có sức cạnh tranh. Chú thích Các tác giả xin cảm ơn Arup Banerji, Julian Berengaut, Dominique Desruelle, Lawrence Hinkle, Fred King, Kiyoshi Kodera, Albert Martinez, Will Martin, Francis Ng, Paul Ross, Maurice Schiff và những người tham dự hội thảo tại Ngân hàng Thế giới đã có những nhận xét bổ ích về bản thảo đầu tiên của tài liệu này. 1 Kể từ đầu năm 1999, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (1999: phụ lục 1) đã báo cáo về các cơ ché tỷ giá của 185 quốc gia. Các cơ chế tỷ giá hối đoái có thể được phân loại là cố định (84 nước), thả nổi (75 nước) và linh hoạt có giới hạn (26 nước). Trong số 84 quốc gia có cơ chế tỷ giá hối đoái cố định, 37 nước không có tiền tệ chính thức riêng biệt (legal tender), 8 nước sử dụng một uỷ ban tiền tệ, 24 nước cố định nội tệ theo một đồng tiền khác, và 15 nước cố định nội tệ theo một tổ hợp các đồng tiền. Trong số những quốc gia sử dụng cơ chế tỷ giá hối đoái thả nổi, 27 nước duy trì một cơ chế thả nổi có quản lý và 48 nước có cơ chế thả nổi độc lập. 2 Tìm đọc Báo cáo tiền tệ toàn cầu (1999). Trong số 160 quốc gia được liệt kê, 38 nước có chênh lệch tỷ giá hối đoái thị trường chợ đen cao hơn 10 phần trăm vào cuối năm 1998. Trong số 38 nước này, 19 nước có chênh lệch tỷ giá thị trường chợ đen hơn 25 phần trăm, 13 nước có chênh lệch tỷ giá chợ đen hơn 50 phần trăm, và 10 nước (Argentina, Algeria, Angola, Iraq, Hàn Quốc, Liberia, Libya, Myanmar, São Tomé and Principe, và Somalia) có chênh lệch tỷ giá chợ đen hơn 100 phần trăm. Tỷ giá hối đoái chợ đen có thể mất giá mạnh so với tỷ giá hối đoái cân bằng dài hạn, vì sự mất giá thực thực tế (actual real depreciation) sẽ làm tăng cung và làm giảm cầu ngoại hối. Tìm đọc một bài giải thích chi tiết và bằng chứng thực nghiệm trong Ghei và Kamin (1999) . Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Thể chế và tác động Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đoái và bảo hộ mẬu dỊch Bernard Hoekman et al. 10 Biên dịch: Kim Chi 3 Ghei và Pritchett (1999) gọi điều này là “hội chứng kìm chế nhập khẩu”. Vì việc phá giá đồng tiền (làm giảm nhập khẩu) thường đi kèm với việc giảm các hàng rào ngoại thương (làm tăng nhập khẩu), bằng chứng kinh tế lượng về tác động giảm nhập khẩu của việc phá giá đồng tiền khá yếu ớt. Ghei và Pritchett lập luận rằng phá giá làm giảm đáng kể nhập khẩu nếu có sự điều chỉnh thích hợp đối với việc giảm bảo hộ mậu dịch xảy ra đồng thời. 4 Mười hai quốc gia được nghiên cứu là Brazil, Colombia, El Salvador, Hy Lạp, An Độ, Malaysia, Philippines, Nam Phi, Sri Lanka, Thái Lan, và Nam Tư. 5 Các nước trong nghiên cứu là Benin, Burkina Faso, Cameroon, Cộng hoà Trung Phi, Chad, Congo, Bờ biển Ngà, Gabon, Mali, Niger, Senegal và Togo. 6 Lấy ví dụ, cả Senegal và Bờ biển Ngà đều có luật lao động cứng nhắc, giữ cho tiền lương đứng ở mức cao trong suốt thời kỳ trước khi phá giá (Foroutan 1997). Clément (1994) lưu ý rằng trên khắp khu vực CFA, chi phí tiền lương tăng góp phần cho tình trạng giảm sút đáng kể lợi nhuận doanh nghiệp nhà nước, mở rộng nhu cầu tài trợ cho khu vực công. Các biện pháp kiểm soát sâu rộng đối với giá sản xuất và giá bán lẻ, đặc biệt đối với giá hàng hoá không thể ngoại thương, làm tăng thêm tính cứng nhắc về giá cả tại nhiều quốc gia. 7 Các liên minh tiền tệ Tây và trung Phi (gồm Benin, Burkina Faso, Cameroon, Cộng hoà Trung Phi, Chad, Congo, Bờ biển Ngà, Equatorial Guinea, Gabon, Mali, Niger, Senegal, và Togo) đã thay đổi tỷ giá của họ từ 50 francs CFA ăn 1 franc Pháp thành 100 franc CFA ăn 1 franc Pháp. Cùng lúc đó, Comoros cũng đổi tỷ giá hối đoái của họ từ 50 franc Comoros ăn 1 franc Pháp thành 75 franc Comoros ăn 1 franc Pháp. 8 Các mức bình quân không trọng số là 0,1 phần trăm cho những năm 1990-93 và 4,7 phần trăm cho những năm 1994-95.