38]Xem thêm Bùi Ngọc Sơn, Tài phán hiến pháp và viễn cảnh chủ
nghĩa hợp hiến ở Việt Nam, Nghiên cứu lập pháp số 4 (141) tháng
2/2009; Võ Trí Hảo –Hà Thu Thủy, Những vấn đề lý luận của việc
thành lập tài phán hiến pháp ở Việt Nam, Nghiên cứu lập pháp số 121,
tháng 4 năm 2008.
43 trang |
Chia sẻ: hao_hao | Lượt xem: 2204 | Lượt tải: 1
Bạn đang xem trước 20 trang tài liệu Các mô hình bảo hiến trên thế giới và khả năng lựa chọn của Việt Nam, để xem tài liệu hoàn chỉnh bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên
ần với các toà án nói chung”[8] như trình tự xét xử dựa
trên các nguyên tắc tranh tụng và công khai (mặc dầu ở một số nước
những nguyên tắc này được giới hạn trong những vụ việc nhất định).
Các nguyên tắc chung trong xét xử được áp dụng một cách đầy đủ nhất
ở Toà án Hiến pháp LB Nga gồm tính độc lập, tính tập thể, tính công
khai, tính tranh tụng và sự bình đẳng giữa các bên (Điều 5, Hiến pháp
LB Nga).
b) Các cơ quan bảo hiến khác
Các cơ quan bảo hiến chuyên trách còn bao gồm Hội đồng bảo hiến
(Pháp, Mozambic, Marocco, Kazakhstan), Ban hiến pháp thuộc Toà án
tối cao (Costa- Rica, Burkina – Faso, Estonia), Hội đồng điều tra bảo
hiến (Ethiopia). Những cơ quan này không khác với toà án hiến pháp
về trình tự thành lập và thành phần. Trong giới lý luận có hai quan
điểm về bản chất của chúng. Một số cho rằng đó là những cơ quan bán
tư pháp, chủ yếu dựa trên lý lẽ về các thủ tục tố tụng – sự thiếu vắng
tính tranh luận và tính công khai. Nhưng trong các công trình nghiên
cứu của mình họ đặt những cơ quan này cùng với các toà án hiến pháp.
Các tác giả khác không phân biệt sự khác nhau giữa hội đồng bảo hiến
và toà án hiến pháp. Ví dụ như Favoreu khi nói về Hội đồng Bảo hiến
Pháp đã nhấn mạnh rằng Hội đồng “không khác với những toà án hiến
pháp về thành phần, về thẩm quyền lẫn hoạt động của mình” (ông cho
rằng những khác biệt về thủ tục tố tụng nói trên không có ý nghĩa)[9].
3. Tóm tắt tình hình chung
Chế định bảo hiến hiện nay có nhiều hình thức thể hiện, bởi vậy ngày
càng khó có thể đưa chúng vào một trong hai mô hình – mô hình Mỹ và
mô hình châu Âu. Ngày càng rõ nét hơn xu hướng xuất hiện các mô
hình hỗn hợp, trong đó với những mức độ khác nhau kết hợp những nét
đặc trưng của mỗi mô hình cổ điển. Vẫn giữ những khác biệt có tính
nguyên tắc về mặt tổ chức (toà có thẩm quyền chung và toà chuyên
trách), ở nhiều nước trên mọi phương diện còn lại có thể thấy tính chất
“pha trộn” trong chế định này (về thẩm quyền, về hình thức và thể loại
giám sát bảo hiến…). Bên cạnh đó, tại một số nước đã thiết lập “mô
hình hỗn hợp thực sự” với đặc điểm là trong đó kết hợp cả những hình
thức và thể loại giám sát bảo hiến khác nhau và các toà án khác nhau
thực hiện sự giám sát đó như ở Hy Lạp, Bồ Đào Nha, Nam Phi.
Xét đến tính tương đối của khái niệm, có thể nói trong giai đoạn hiện
nay mô hình châu Âu đang chiếm ưu thế so với mô hình Mỹ vì những
nguyên nhân lịch sử, chính trị, pháp lý khác nhau. Ví dụ như nhiều
nước châu Âu từ bỏ mô hình Mỹ do những đặc điểm của hệ thống luật
pháp châu Âu lục địa, vì sự “tôn thờ” luật của các luật gia châu Âu như
một nguồn của luật pháp[10]. Ngoài ra, những nhược điểm của mô hình
Mỹ trở nên rõ ràng, như sự ràng buộc của toà án với các tình huống
trong các vụ việc dân sự và hình sự trong khi giải quyết các vấn đề hiến
định, thời gian xét xử kéo dài, các phán quyết chỉ có tính chất bắt buộc
đối với các bên tham gia vào vụ việc cụ thể, quyền nghi ngờ tính hợp
hiến của các văn bản pháp luật và các hành vi chỉ được trao cho các cá
nhân. Những nhược điểm trên đây đều được mô hình châu Âu khắc
phục.
Bảng: So sánh mô hình bảo hiến Mỹ và châu Âu[11]
Các yếu tố Mô hình Mỹ Mô hình châu Âu
Về mặt thể
chế (Ai có
thẩm quyền)
Phi tập trung: Các
tòa án bình thường có
quyền giám sát bảo
hiến – có thể tuyên một
văn bản pháp luật vi
hiến.
Tập trung: Chỉ có Tòa án
hiến pháp có quyền giám sát bảo
hiến; các tòa khác chuyển các
vấn đề bảo hiến đến Tòa án Hiến
pháp.
Về mặt thời
điểm (Diễn ra
Giám sát sau
(Posteriori hoặc Ex
Cả giám sát trước (Priori
hoặc Ex Ante) và giám sát sau:
lúc nào?) Post): Tòa án thực
hiện bảo hiến chỉ sau
khi văn bản được ban
hành hoặc có hiệu lực.
Một số tòa án hiến pháp giám sát
bảo hiến trước khi văn bản được
thông qua hoặc có hiệu lực; một
số thực hiện giám sát cả trước và
sau.
Cụ thể hay
trừu tượng?
Cụ thể: Tòa án thực
hiện bảo hiến trong các
vụ việc cụ thể.
Cả trừu tượng và cụ thể:
Hầu hết các tòa án hiến pháp
thực hiện bảo hiến mà không cần
có vụ việc cụ thể; một số thực
hiện bảo hiến đối với cả vụ việc
cụ thể.
Ai có quyền
khởi kiện?
Các bên có tranh
chấp trong vụ án bình
thường có thể nêu vấn
đề bảo hiến.
Các chủ thể khác nhau có thể
khởi kiện bảo hiến, từ các thiết
chế hành pháp, nghị sỹ, cho đến
cá nhân công dân.
Hoạt động của các cơ quan bảo hiến trong việc bảo vệ hiến pháp ở
mỗi nước có những đặc điểm riêng. L. Favoreu khi phân tích thực tiễn
của các toà hiến pháp châu Âu có nhận xét là mỗi nước đều đi theo
phương hướng nhất định. Ví dụ như ở Đức và Tây Ban Nha việc xem
xét các đơn khiếu nại về những vấn đề quyền con người chiếm khối
lượng chính trong hoạt động của các toà án hiến pháp, cho thấy vai trò
của các toà này trong việc bảo vệ các quyền và tự do chính yếu của con
người. Ở Áo khối lượng công việc chính của Toà án Hiến pháp bao
gồm những vụ việc về tính hợp hiến trong các văn bản hành chính, có
nghĩa là trọng tâm dồn vào giám sát các văn bản của hành pháp v.v…
II- THÀNH PHẦN, CÁCH THỨC THÀNH LẬP
Như đã nói, ở các nước hiện nay hoạt động bảo hiến được thực hiện
bởi các cơ quan khác nhau có thể xếp vào hai nhóm: các toà có thẩm
quyền chung và các toà chuyên trách. Hai dạng các cơ quan bảo hiến
này khác nhau về trình tự thành lập cũng như về thành phần.
1. Tòa án Tối cao
Thành phần của Toà án tối cao ở các nước có số lượng không lớn và
dao động từ 7 – 20 thẩm phán. Thành viên của toà án tối cao là những
thẩm phán chuyên nghiệp, đáp ứng được những yêu cầu đối với cấp bậc
của họ. Yêu cầu chính là có thâm niên làm việc cao trong các cơ quan
toà án hoặc trong ngành luật sư. Ví dụ như ở Ấn Độ thẩm phán của Toà
án Tối cao là công dân Ấn Độ, được biết đến như một luật gia xuất
chúng, có ít nhất 10 năm làm luật sư, thẩm phán ở toà phúc thẩm hoặc
ở hai toà bình thường trở lên (Khoản 3, Điều 124 Hiến pháp Ấn Độ).
Trừ những ngoại lệ hiếm hoi, thẩm phán của Toà án tối cao do
nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm. Ở một số nước đòi hỏi phải có sự đồng
ý của nghị viện về việc bổ nhiệm đó; ở các nước khác nguyên thủ quốc
gia hành động theo suy xét của mình, nhưng trước khi bổ nhiệm ông ta
tham khảo ý kiến với các cơ quan nhà nước khác.Tuy vậy, nói chung có
thể nói vai trò quyết định trong việc thành lập Toà án tối cao ở những
nước này đều thuộc về nguyên thủ quốc gia.
Ở phần lớn các nước, thẩm phán Toà án tối cao có nhiệm kỳ cho đến
độ tuổi theo luật định (thường là từ 65- 70 tuổi), nhưng ở Mỹ thẩm
phán Toà án Tối cao được bổ nhiệm suốt đời – được coi là một trong
những yếu tố củng cố sự độc lập của thẩm phán[12].
Thẩm phán Toà án tối cao chỉ bị bãi nhiệm trong những trường hợp
theo luật định. Cơ sở cho sự phế truất thường là hành vi không chính
đáng hoặc vì nguyên nhân “sự bất lực về trí tuệ hoặc thể chất”. Hiến
pháp các nước thường quy định trình tự phế truất phức tạp đối với
Thẩm phán toà án tối cao – ở một số nước theo thủ tục luận tội
(impeachment), ở nước khác theo quyết định của đa số tuyệt đối trong
nghị viện, ở nước thứ ba một uỷ ban điều tra đặc biệt được thành lập và
trên cơ sở kết luận của uỷ ban, nguyên thủ quốc gia sẽ đưa ra quyết
định.
Hiến pháp một số nước quy định khả năng bổ nhiệm các thẩm phán
tạm thời vào Toà án tối cao. Ví dụ ởNamibiatrong những vụ việc về
bảo vệ quyền công dân, theo đề nghị của Chánh án, Tổng thống có thể
bổ nhiệm tạm thời luật gia “có kiến thức chuyên sâu hoặc kinh nghiệm
về lĩnh vực đó” làm quyền thẩm phán.
2- Nhóm các nước có toà chuyên trách
2.1. Cơ cấu tổ chức và thành phần
Các cơ quan bảo hiến ở phần lớn các nước đều có tổ chức đơn giản:
ngoài bộ máy hành chính, những cơ quan đó không có thêm một bộ
phận tổ chức nào khác. Tòa án hiến pháp có bộ máy hành chính giúp
việc phụ trách những việc như tiếp nhận, rà soát đơn kiện, giữ mối liên
hệ với công chúng, báo chí; quản lý kinh phí hoạt động của Tòa; quản
lý trang thiết bị, thư tín v.v… Tòa cũng có các chuyên gia pháp lý phục
vụ chung, ví dụ đề xuất phân công thẩm phán xét xử vụ kiện. Bên cạnh
đó, mỗi thẩm phán của Tòa án hiến pháp có một “thư ký”- thường là
luật gia đã có nhiều kinh nghiệm, uy tín. Đứng đầu bộ máy này là một
quan chức hành chính có trách nhiệm báo cáo với Chánh án[13].
Những vụ việc thuộc thẩm quyền của chúng thường được toàn bộ
thành viên xem xét trong phiên họp chung (chỉ cần có số lượng thành
viên hợp lệ). Nhưng ở một số nước luật pháp quy định những dạng vụ
việc nhất định do một hội đồng hẹp hơn xét xử. Ví dụ ở Áo có thực tiễn
không được quy định trong luật là việc tiến hành các phiên xét xử của
“phòng nhỏ” ngày càng có ý nghĩa…Các phiên xét xử công khai, toàn
thể được dành cho những vụ việc có ý nghĩa chính trị đặc biệt”[14].
Ở một số nước các cơ quan bảo hiến chuyên trách có cơ cấu tổ chức
phức tạp hơn (Tây Ban Nha, Đức, Nga, CH Séc…). Tại những nước
này toà hiến pháp xem xét và giải quyết vụ việc cả trong các phiên toàn
thể cũng như trong các phiên của hai phòng – là những bộ phận tổ chức
thường trực của toà hiến pháp. Ở Tây Ban Nha và Đức mỗi phòng có
số lượng thẩm phán ngang nhau (ở Tây Ban Nha – 6 người, ở Đức – 8
người). Ở Nga một phòng có 9, phòng khác có 10 thẩm phán với trình
tự xác định thành phần do Quy chế của Toà án Hiến pháp thiết lập.
Luật pháp những nước này quy định thẩm quyền cho từng phòng cũng
như cho đoàn chủ tịch của toà.
2.2. Vị trí pháp lý của các thành viên
Vị trí pháp lý của các thành viên cơ quan bảo hiến chuyên trách
không khác với của các thẩm phán toà bình thường. a) Trước hết, đối
với họ cũng có yêu cầu về sự không kiêm nhiệm. Thành viên cơ quan
bảo hiến không được là nghị sỹ cũng như của bất cứ cơ quan đại diện
nào, không được là thành viên chính phủ, công chức nhà nước, không
được hoạt động kinh doanh hay hoạt động chuyên nghiệp khác(trừ hoạt
động sáng tạo hoặc giảng dạy), không được giữ ghế lãnh đạo trong các
đảng phái chính trị (hoặc nói chung không phải là thành viên của
đảng).[15]
b) Thứ hai, thành viên của cơ quan bảo hiến chuyên trách, cũng
giống như thẩm phán bình thường không bị bãi nhiệm trong suốt thời
gian họ được bổ nhiệm, trừ một số trường hợp luật định.
Luật pháp các nước quy định những trình tự, thủ tục khác nhau về
việc chấm dứt trước thời hạn quyền hạn của các thành viên cơ quan bảo
hiến chuyên trách[16]. Ở đây có thể nhận thấy hai điểm. Một, ở nhiều
nước áp dụng các trình tự khác nhau tuỳ theo cơ sở chấm dứt thẩm
quyền – trình tự đơn giản hơn (ví dụ khi từ chức tự nguyện) cho đến
phức tạp hơn trong trường hợp mất năng lực hành vi, có những hành vi
vi phạm kỷ luật hoặc làm mất danh dự, phẩm giá quan toà. Hai, trừ một
số ngoại lệ, ở phần lớn các nước, quyết định về việc chấm dứt thẩm
quyền của thành viên cơ quan bảo hiến do chính cơ quan đó đưa ra
hoặc với sự tham gia của cơ quan đó. Điều này cũng có tác dụng tăng
cường tính độc lập của cơ quan bảo hiến chuyên trách.
c) Thứ ba, vị trí pháp lý của thành viên các cơ quan nói trên cũng
đảm bảo quyền miễn trừ (trình tự đặc biệt để quy trách nhiệm pháp lý).
Trên phương diện này vị trí pháp lý của họ cơ bản giống với vị trí pháp
lý của nghị sĩ. Ví dụ ởHungary, thành viên Toà án Hiến pháp có “quyền
miễn trừ giống như quyền của nghị sĩ”. Còn Luật về Toà án Hiến pháp
Bungary quy định thẩm pháp Toà án Hiến pháp “có vị trí pháp lý như
Chủ tịch Quốc hội” (Điều 10).
Số lượng thành viên của các cơ quan bảo hiến chuyên trách không
lớn, dao động từ 6 – 19 người tuỳ từng nước ( Pháp – 9, Ý- 15, Nga-
19…). Hiến pháp phần lớn các nước đều quy định số lượng thành viên
của những cơ quan đó. Điều này có ý nghĩa chính trị quan trọng, bởi lẽ
“trong trường hợp đó sẽ không thể đưa vào thành phần của toà những
người ủng hộ cho một đường lối chính trị nào đó bằng cách tăng số
lượng quan toà lên”[17]. Để thay đổi số lượng thì cần phải sửa đổi hiến
pháp – điều không hề đơn giản.
3. Những điểm khác biệt
Các cơ quan bảo hiến chuyên trách khác biệt một cách căn bản so với
các toà án thẩm quyền chung về trình tự thành lập và thành phần. Có
thể nói đến một số điểm khác nhau chủ yếu sau đây:
a) Thứ nhất, thông thường có một vài nhánh quyền lực tham gia vào
việc hình thành các cơ quan bảo hiến chuyên trách. Ví dụ ở những
nước như Áo, Nga, Pháp… các cơ quan này được hình thành với sự
tham gia của nhánh lập pháp và hành pháp. Ở nhiều nước các cơ quan
nói trên được hình thành với sự tham gia của ba nhánh quyền lực là lập
pháp, hành pháp, tư pháp như ở Tây Ban Nha, Ý, Bungary, Hàn
Quốc…
Việc phân chia quyền hạn giữa các nhánh quyền lực khi thành lập cơ
quan bảo hiến chuyên trách có mục đích nhằm bảo đảm sự độc lập của
cơ quan này và tránh khả năng phải phục tùng một nhánh[18]. Nếu có
nhiều cơ quan tham gia vào việc bổ nhiệm thẩm phán, thẩm phán
không bị phụ thuộc vào một cơ quan, tăng cơ hội độc lập của thẩm
phán. Ngoài ra, trên một mức độ nào đó, nó mang lại cho cơ quan bảo
hiến tính chất đại diện chính trị, nhất là với sự tham gia của nghị viện
có thành phần chủ yếu theo các đảng phái chính trị. Chẳng hạn, quy
trình bổ nhiệm thẩm phán Tòa án hiến pháp ở nhiều nước như Hungary
được thiết kế nhằm dung hòa tương quan lực lượng giữa các chính
đảng[19]. “Ưu thế của nghị viện và gắn liền với nó là chính phủ đảng
phái trong quá trình hình thành toà hiến pháp đã phản ánh quan điểm
cho rằng thành phần của toà phải là kết quả của sự thương lượng giữa
các thế lực chính trị”[20]. Sự thể hiện trên thực tế quan điểm này là
việc phân chia các ghế thẩm phán giữa các đảng phái chính trị chủ chốt
theo thoả thuận trước.
Tuy nhiên, cũng có ngoại lệ là ở một số nước cơ quan bảo hiến pháp
do nghị viện thành lập (như ở Đức một nửa thành viên Toà án Hiến
pháp Liên bang do Thượng viện bầu chọn, một nửa – do Hạ viện).
b) Thứ hai, khác với các thẩm phán của toà có thẩm quyền chung,
thành viên của các cơ quan bảo hiến chuyên trách được bổ nhiệm và
bầu ra trong một nhiệm kỳ nhất định, tương đối ngắn (nhiều nhất là ở
Nga – 12 năm). Chỉ ở một số nước, thời gian giữ chức của họ kéo dài
suốt đời đến độ tuổi nhất định (Áo, Thổ Nhĩ Kỳ, LB Nga hiện nay).
Trong đó, ở một số nước thành phần của các cơ quan này không thay
đổi trong suốt nhiệm kỳ (Bungary, Ý, Nga), ở một số nước khác – luật
pháp quy định sự thay đổi thành phần (Tây Ban Nha, Pháp, Ba Lan). Ở
phần lớn các nước, thành viên của các cơ quan bảo hiến chuyên trách
được bổ nhiệm hoặc bầu chỉ trong một nhiệm kỳ. Chỉ ở một số ít các
nước cho phép bổ nhiệm thêm một nhiệm kỳ nữa (Hungary, Hàn
Quốc).
Nguyên tắc bổ nhiệm suốt đời (cho đến độ tuổi nào đó) và thành
phần không đổi trong thời hạn nhất định dĩ nhiên tăng cường tính độc
lập của các cơ quan bảo hiến, nhưng nó cũng cản trở sự thích ứng của
các cơ quan đó đối với những diễn biến trong đời sống chính trị, có thể
là nguyên nhân dẫn đến những mâu thuẫn hiến pháp sâu sắc và khó giải
quyết giữa chúng và các cơ quan quyền lực nhà nước khác.
Ngược lại, những mâu thuẫn như vậy sẽ được giảm thiểu đáng kể khi
các thành viên của các cơ quan dạng này được bổ nhiệm trong thời gian
nhất định, nhất là khi thành phần của chúng được thay đổi. Ngoài ra,
như Garlicki nhận định, “sự thay đổi thành phần theo định kỳ đã làm
cho các toà án hiến pháp thích ứng dễ dàng hơn với tương quan thay
đổi giữa các lực lượng chính trị trong nước”[21] Tuy nhiên, trong
phương thức hình thành như vậy tiềm ẩn khả năng mất sự độc lập của
các cơ quan bảo hiến, nguy cơ lôi kéo cơ quan này vào các cuộc đối
đầu giữa các lực lượng chính trị, mà tương quan thay đổi giữa các lực
lượng đó tất yếu được phản ánh trong thành phần và do vậy – trong
hoạt động của các cơ quan bảo hiến. Sự lựa chọn nguyên tắc nào là phụ
thuộc nhiều vào những điều kiện cụ thể của mỗi nước.
c) Thứ ba, khác với thẩm phán của các tòa có thẩm quyền chung
thường được bổ nhiệm và thăng tiến từ thấp lên cao nhờ thâm niên và
đóng góp trong ngành tòa án, các thẩm phán Tòa án hiến pháp thường
được bổ nhiệm từ bên ngoài, nhiều nhất là từ giới học thuật[22]. Ví dụ,
cho đến thời điểm 2006, tất cả các thẩm phán Tòa án hiến pháp LB Nga
đều là giáo sư luật trước khi được bổ nhiệm.
Không những thế, các cơ quan bảo hiến chuyên trách được thành lập
trên cơ sở rộng hơn về “nhân sự”: thành viên của những cơ quan này
có thể là giảng viên luật có tiếng, công chức nhà nước, chính trị gia và
thậm chí những người không có học vấn pháp lý. Tuy nhiên, hiện nay
có xu hướng hình thành các cơ quan này từ các nhân vật có học vấn đại
học luật, có thời gian hoạt động chuyên nghiệp lâu năm. Ví dụ như
Hiến pháp của Áo quy định mọi thành viên của Toà án Hiến pháp đều
phải có “học vấn đại học trong lĩnh vực các khoa học về nhà nước –
pháp luật và ít nhất có 10 năm giữ chức vụ theo chuyên nghành nói
trên” (Khoản 3, Điều 147).
Thứ tư, bổ nhiệm chánh án
Một trong những vấn đề chính trong tổ chức của các cơ quan bảo
hiến chuyên trách là trình tự, thủ tục bổ nhiệm chánh án – nhân vật giữ
một trong những vị trí cao nhất trong bảng thứ bậc các chức vụ nhà
nước. Quy trình bổ nhiệm Chánh án Tòa án hiến pháp cũng khác với bổ
nhiệm Chánh án Tòa án Tối cao.
Có thể nói đến hai phương thức chính: (1) tại nhiều nước chánh án
do các thành viên của cơ quan này bầu ra từ các thành viên, điều này
bảo đảm đáng kể sự độc lập của cơ quan bảo hiến; (2) ở một số nước
nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm chánh án mà không cần tham khảo ý
kiến hay sự thoả thuận với một cơ quan quyền lực nhà nước nào khác,
kể cả với cơ quan bảo hiến chuyên trách. Trong trường hợp này nguyên
thủ quốc gia có khả năng bổ nhiệm người của mình. Tổng thống Pháp,
người có “quyền lực vô hạn” trong việc bổ nhiệm thành viên Hội đồng
Bảo hiến, có thể “bổ nhiệm những nhân vật đồng quan điểm hoặc thậm
chí cùng một đảng với ông ta”[23].
Sự luân phiên các nhân vật đứng đầu cơ quan bảo hiến chuyên trách
được quy định trong luật pháp nhiều nước. Ở nhiều nước có Tòa án
hiến pháp, các thẩm phán của Tòa này bầu Chánh án và Phó Chánh án,
với nhiệm kỳ ngắn hơn khá nhiều so với nhiệm kỳ chung của thẩm
phán Tòa án hiến pháp. Ví dụ, nhiệm kỳ của Chánh án Tòa án hiến
pháp LB Nga và Hungary là 3 năm. Bên cạnh đó, nếu chưa hết nhiệm
kỳ, các nhân vậy này vẫn có thể phải từ nhiệm nếu các đồng nghiệp bỏ
phiếu bất tín nhiệm. Do đó, Chánh án và Phó Chánh án phải giữ được
uy tín để có được sự ủng hộ của các đồng nghiệp trong Tòa án hiến
pháp, nhưng không chịu tác động của các lực lượng chính trị đã đưa họ
vào đây[24].
Ngoài ra còn có những phương án khác: chánh án do Nghị viện bầu
(Đức), do Tổng thống bổ nhiệm theo đề nghị của Chính phủ (Áo), với
sự đồng ý của Nghị viện (Hàn Quốc), do Nghị viện bầu theo đề nghị
của Tổng thống ( Litva).
Người đứng đầu cơ quan bảo hiến chuyên trách có những quyền hạn
nhất định. Ở một số nước những quyền hạn đó rất đáng kể (như lá
phiếu quyết định), ở nước khác chúng lại có giới hạn. Tuy nhiên, trong
nhiều trường hợp vai trò thực sự của nhân vật này còn phụ thuộc nhiều
vào các phẩm chất cá nhân của ông ta.
III. THẨM QUYỀN BẢO HIẾN VÀ CÁCH XÁC ĐỊNH THẨM
QUYỀN
1. Các thẩm quyền của cơ quan bảo hiến [25]
Các cơ quan bảo hiến của từng nước có thẩm quyền khác nhau tùy
hoàn cảnh của từng nước. Nhưng nói chung, có thể phân loại các thẩm
quyền đó thành bốn nhóm.
a) Thẩm quyền liên quan tới việc bảo đảm tính tối thượng của hiến
pháp trong hệ thống luật pháp quốc gia: giám sát tính hợp hiến của các
văn bản quy phạm pháp luật; giải thích hiến pháp. Theo thẩm quyền
này, nếu cơ quan bảo hiến cho rằng một đạo luật không hợp hiến, đạo
luật đó không còn hiệu lực pháp lý.
Về thẩm quyền giải thích hiến pháp, ở đây nói đến sự giảng giải do
cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc này đưa ra, có tính chất bắt
buộc cho từng vụ kiện hoặc cho tất cả các vụ tương tự, chứ không phải
chỉ đơn thuần làm sáng tỏ quy phạm hiến pháp.
b) Thẩm quyền liên quan tới việc bảo đảm sự tuân thủ nguyên tắc
phân công quyền lực: xem xét những tranh chấp về thẩm quyền giữa
các cơ quan nhà nước (giữa lập pháp, hành pháp, tư pháp), giữa nhà
nước và các phần lãnh thổ cấu thành (giữa liên bang và các chủ thể liên
bang, giữa các chủ thể liên bang với nhau ở nhà nước liên bang, giữa
các cơ quan nhà nước trung ương với các đơn vị lãnh thổ).
c) Thẩm quyền liên quan tới việc bảo vệ các quyền và tự do hiến
định: Gồm các quy trình “habeas corpus”, “mandamus” (tiếng Latinh-
tôi ra lệnh, có nghĩa là Toà án ra phán quyết buộc người của công
quyền phải thực hiện hành vi nào đó đáp ứng quyền lợi của công dân,
có hiệu lực chung); “amparo” (tương tự như quy trình “habeas corpus”,
nhưng chỉ có hiệu lực trong phạm vi một vụ kiện cụ thể); khiếu kiện
bảo hiến. Có thể coi giám sát tiến trình bầu cử và trưng cầu dân ý, giải
quyết những tranh chấp về bầu cử thuộc nhóm này, bởi lẽ ở đây nói đến
việc bảo vệ một trong những quyền chính trị quan trọng nhất của công
dân – quyền bầu cử.
d) Thẩm quyền liên quan tới việc bảo vệ hiến pháp khỏi sự vi phạm
của các quan chức nhà nước cao cấp. Tại nhiều nước, các cơ quan bảo
hiến có thẩm quyền giải quyết những vấn đề liên quan tới việc truy tố
các quan chức cao cấp (nguyên thủ quốc gia, các thành viên chính phủ,
các quan tòa…), nhưng ở đây chủ yếu nói tới quy trình luận tội đối với
nguyên thủ quốc gia.
Hộp: Thẩm quyền của Tòa án hiến pháp Hàn
QuốcTừ khi được thành lập năm 1988 đến 2009, Tòa án
hiến pháp Hàn Quốc thụ lý gần 17500 vụ, trong đó khoảng
94% vụ liên quan đến khiếu kiện về các quyền hiến định
theo quy định của Điều 68, Luật về Tòa án hiến pháp; 598
vụ về tính hợp hiến của các quy định pháp luật; 61 vụ về
tranh chấp thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước; và chỉ
có 1 vụ về luận tội Tổng thống[26].
2. Xác định thẩm quyền
Mỗi mô hình cơ quan bảo hiến có phương thức xác định thẩm quyền
của mình. Dưới đây xin trình bày thẩm quyền của cơ quan bảo hiến
theo từng mô hình: mô hình Mỹ, mô hình châu Âu, mô hình hỗn hợp.
2.1. Mô hình Mỹ
Theo mô hình Mỹ cổ điển, hoạt động bảo hiến không tách rời khỏi hệ
thống toà án nói chung. Tại đây không có dạng vụ việc đặc biệt về các
vấn đề hiến định, chúng có thể có mặt ở bất cứ vụ việc nào, cho dù đó
là vụ hình sự, dân sự,hành chính, và được phán xét ở các toà có thẩm
quyền chung, theo một trình tự chung. Hiến pháp và các luật về tổ chức
toà án chỉ xác định thẩm quyền chung, chứ không xác định thẩm quyền
về các vụ việc hiến pháp (mặc dầu ở các nhà nước liên bang những
tranh chấp giữa liên bang và các chủ thể liên bang và giữa các chủ thể
liên bang với nhau được quy định riêng). Theo mô hình Mỹ, bất kỳ tòa
án liên bang nào cũng có thẩm quyền xem xét, phán quyết về các vấn
đề hiến pháp liên bang.
Như vậy, tại những nước này luật pháp không xác định cụ thể phạm
vi thẩm quyền của các toà có thẩm quyền chung trong lĩnh vực hiến
pháp. Phạm vi đó phụ thuộc vào tính chất của vụ việc được xem xét và
trong nhiều trường hợp – vào sự suy xét của toà. Toà án có thể né tránh
không xem xét các vấn đề hiến pháp do những nguyên nhân khác nhau.
Ví dụ như Toà án tối cao Hoa Kỳ lập nên một số nguyên tắc hạn chế
thẩm quyền của Toà trong lĩnh vực hiến pháp. Một trong những nguyên
tắc đó là từ chối xem xét những vấn đề “có tính chất chính trị”. Đó là
những vấn đề đả động đến chính sách ngoại giao, chiến tranh, vị trí
pháp lý của các bộ lạc da đỏ. Như thực tiễn cho thấy nguyên tắc này
được Toà án tối cao sử dụng để “tránh né việc xem xét những xung đột
về hiến pháp mà Toà không muốn bị lôi kéo vào đó vì những lý lẽ khác
nhau”.[27]
Tại những nước theo mẫu của Mỹ nhưng được cải biên, trong các
quy định của pháp luật có những điều khoản về thẩm quyền giải quyết
một số vấn đề của hiến pháp: giải thích hiến pháp; bảo vệ các quyền và
tự do hiến định; giám sát bầu cử; tư vấn về các vấn đề pháp lý…Tại các
nhà nước liên bang còn bổ sung thêm tranh chấp giữa liên bang và các
chủ thể của liên bang. Việc quy định trong hiến pháp về thẩm quyền
bảo hiến của các toà có thẩm quyền chung tại những nước đó đã mang
lại cho các toà này tính rõ ràng hơn so với mô hình Mỹ cổ điển. Điều
này cũng một phần nào đó xích gần mô hình cải biên với mô hình châu
Âu.
2.2. Mô hình châu Âu
Thẩm quyền của các cơ quan bảo hiến chuyên trách theo mô hình
châu Âu giới hạn trong việc chỉ xem xét những vụ việc liên quan đến
hiến pháp. Ở các nước có tòa án hiến pháp, chỉ có tòa này mới có thẩm
quyền phán xét về các vấn đề hiến pháp. Trên thực tế, ví dụ ở Đức, Áo,
Nga, không hiếm khi tòa có thẩm quyền chung tạm dừng và chuyển vụ
việc mà tòa đang xét xử đến Tòa án hiến pháp để Tòa án Hiến pháp
xem xét vấn đề hiến pháp; sau khi Tòa án Hiến pháp có phán quyết về
vấn đề hiến pháp, tòa có thẩm quyền chung mới tiếp tục xét xử vụ
việc[28].
Tòa án hiến pháp cũng chỉ xem xét các vấn đề hiến pháp, mà không
xem xét các vấn đề thuộc các lĩnh vực pháp luật khác[29]. Phán quyết
của Tòa án hiến pháp có tính chất chung thẩm chỉ đối với vấn đề hiến
pháp. Do tính chất này, mô hình Tòa án hiến pháp chuyên trách không
có ảnh hưởng lớn đối với các ngành khác của hệ thống pháp luật như
Tòa án Tối cao ở Mỹ hay Úc, Canada[30]. Mặt khác, đây là một trong
những ưu thế của mô hình châu Âu so với mô hình Mỹ, bởi lẽ nhờ đó
mà cơ quan bảo hiến chuyên trách không phải đồng thời giải quyết
những vấn đề chuyên môn hẹp nhiều lúc rất phức tạp về dân sự, hình
sự… và chỉ tập trung vào khía cạnh hiến pháp trong những vụ việc
được xem xét.
Ở các nước theo mô hình này, trong việc pháp luật quy định thẩm
quyền của cơ quan bảo hiến có hai cách tiếp cận:
i) Ở phần lớn các nước, hiến pháp liệt kê đầy đủ, cụ thể những quyền
hạn của cơ quan bảo hiến và danh mục đó được lặp lại trong luật tương
ứng về cơ quan bảo hiến. Như vậy, không một đạo luật nào, kể cả luật
nói trên không thể thay đổi thẩm quyền của cơ quan bảo hiến bằng cách
mở rộng hay thu hẹp danh mục về những quyền hạn đã được hiến pháp
thiết lập. Nói cách khác, việc thay đổi thẩm quyền của cơ quan bảo hiến
ở những nước này chỉ có thể bằng cách thay đổi những điều khoản
thích hợp trong hiến pháp. Một số nhà lý luận cho rằng điều đó bảo
đảm tính ổn định cho vị trí pháp lý của cơ quan bảo hiến, bởi lẽ nhà lập
pháp không thể thay đổi cốt lõi của vị trí pháp lý của cơ quan bảo hiến
bằng thủ tục thông thường. Tác giả Favoreu L. còn phát biểu một cách
triệt để hơn: “Bất cứ một định chế nào mà sự tồn tại, hoạt động hay các
thẩm quyền của nó có nguy cơ bị thay đổi bởi nhà lập pháp hay chính
phủ đều không thể được xem xét như toà án hiến pháp, còn với bình
diện rộng hơn như hoạt động bảo hiến”[31].
Tuy nhiên, một số nước thuộc nhóm này không phải mọi lúc đều
theo đuổi nguyên tắc nói trên một cách triệt để. Ví dụ, CH Pháp, nơi
mà thẩm quyền của Hội đồng bảo hiến được mở rộng bằng các đạo
luật, thậm chí bằng các sắc lệnh và bởi bản thân Hội đồng[32].
ii) Ở một số nước, hiến pháp không liệt kê danh mục các thẩm quyền
của cơ quan bảo hiến, chúng có thể được bổ sung hoặc thu hẹp bằng
đạo luật (Tây Ban Nha, Séc, Đức). Ví dụ như ở Tây Ban Nha Toà án
hiến pháp có thể đưa ra các phán quyết về những vấn đề không chỉ
được quy định trong Hiến pháp, mà còn trong các đạo luật. Hay Đạo
luật cơ bản của CHLB Đức quy định Toà án Hiến pháp hành động
“trong những trường hợp do luật pháp liên bang chỉ ra” (Điều 93, Phần
2). Ngược lại, ở CH Séc luật có thể quy định những trường hợp mà
theo đó Toà án Hành chính tối cao có thể thay Toà án Hiến pháp giải
quyết một số vấn đề thuộc hiến pháp.
2.3. Mô hình hỗn hợp
Mô hình hỗn hợp kết hợp cả hai phương thức xác định thẩm quyền
của các cơ quan bảo hiến. Tại các toà án bình thường, hoạt động bảo
hiến không tách rời khỏi hoạt động xét xử truyền thống, còn các cơ
quan bảo hiến chuyên trách theo hình mẫu châu Âu có thẩm quyền xét
xử về những vấn đề hiến pháp riêng biệt đã được quy định trong hiến
pháp và các luật ( Bồ Đào Nha, Nam Phi, Hy Lạp). Một vấn đề quan
trọng đặt ra ở đây là phân định thẩm quyền giữa toà hiến pháp và các
toà bình thường về các vấn đề hiến pháp. Ví dụ điển hình là các quy
định của Hiến pháp Nam Phi 1994 về thẩm quyền của Toà án hiến
pháp, Toà án Tối cao và các bộ phận của Toà này ở các tỉnh, các toà
cấp dưới khác.
IV- GIÁM SÁT TÍNH HỢP HIẾN CỦA VĂN BẢN PHÁP
LUẬT
1- Đối tượng giám sát
Đối tượng của giám sát bảo hiến là những văn bản pháp luật thuộc
thẩm quyền xem xét của cơ quan bảo hiến. Tùy thuộc vào phạm vi hiến
định của cơ quan bảo hiến được xem xét những văn bản nào mà người
ta phân biệt giám sát tổng thể và giám sát có giới hạn. Đối với loại thứ
nhất không hề có sự giới hạn đối tượng, mọi dạng văn bản pháp luật
đều thuộc thẩm quyền xem xét của cơ quan bảo hiến (luật, văn bản của
nguyên thủ quốc gia, của nhánh hành pháp, của chính quyền địa
phương). Đối với loại thứ hai luật pháp quy định cụ thể những dạng
văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền xem xét của cơ quan bảo hiến.
Thông thường người ta cho rằng giám sát tổng thể tiêu biểu cho mô
hình Mỹ, còn giám sát có giới hạn – cho mô hình Châu Âu. Nhưng hiện
nay sự phân biệt đó không còn rõ ràng như vậy nữa: ngày càng rõ nét
xu hướng mở rộng đối tượng giám sát ở các nước theo mô hình Châu
Âu, ngày càng có nhiều hơn các dạng văn bản pháp luật thuộc thẩm
quyền xem xét của cơ quan bảo hiến, trong đó đặc biệt có ý nghĩa là
các văn bản trong lĩnh vực lập pháp uỷ quyền. Trên phương diện này,
có thể nói đã có sự xích lại gần hơn giữa hai mô hình.
2. Các dạng giám sát tính hợp hiến
Để phân loại các dạng giám sát tính hợp hiến, có thể dựa trên nhiều
tiêu chí khác nhau: thời điểm tiến hành giám sát, tính chất giám sát,
giám sát hình thức hay nội dung…Trong bài viết này xin tập trung vào
hai dạng giám sát.
2.1. Theo thời điểm tiến hành giám sát
Người ta phân biệt hai hình thức giám sát tính hợp hiến theo thời
điểm giám sát: giám sát trước và giám sát sau. Hình thức thứ nhất là
kiểm tra tính hợp hiến của văn bản pháp luật trước khi thông qua, công
bố hoặc có hiệu lực, hình thức thứ hai – kiểm tra tính hợp hiến của
những văn bản pháp luật đang có hiệu lực.
Giám sát trước
Trước hết, hình thức giám sát này hạn chế việc thông qua những văn
bản không hợp hiến. Ngoài ra, bằng hình thức này có thể tránh được
việc huỷ bỏ những văn bản liên quan đã được ban hành trên cơ sở văn
bản không hợp hiến và như vậy bảo đảm sự ổn định của lập pháp, hạn
chế lãng phí về thời gian, tiền của, công sức.
Chố yếu lớn nhất của hình thức giám sát trước là nó tạo điều kiện
cho cơ quan bảo hiến can thiệp vào công việc lập pháp của Nghị viện,
mà điều này lại chứa nguy cơ tiềm ẩn chính trị hoá cơ quan bảo hiến.
Ngoài ra, nếu ở một nước chỉ có giám sát trước, trong quá trình áp
dụng pháp luật phát hiện thấy tính không hợp hiến thì văn bản đó vẫn
không bị huỷ bỏ vì không có quy trình để huỷ bỏ và vẫn được coi là
hợp hiến.
Giám sát sau
Nhược điểm của giám sát trước lại là ưu điểm của giám sát sau và
ngược lại. Không can thiệp vào quá trình lập pháp, khả năng kiểm tra
tính hợp hiến của văn bản pháp luật có tính đến thực tế áp dụng của toà
án và các cơ quan hành chính (mà điều đó có ý nghĩa rất lớn đối với
việc bảo vệ các quyền và tự do hiến định) – những đặc điểm này tạo
nên ưu thế chính của giám sát sau.
Việc áp dụng hai hình thức này ở các nước
Tại những nước theo mô Mỹ cổ điển không có hình thức giám sát
trước. Ở những nước theo mô hình Mỹ cải biên hình thức này được áp
dụng có giới hạn và phần lớn mang tính chất tư vấn, theo yêu cầu của
nguyên thủ quốc gia.
Các nước theo mô hình châu Âu chủ yếu dùng hình thức giám sát
sau. Giám sát trước được áp dụng rất hạn chế, chỉ trong những trường
hợp như: đối với những điều ước quốc tế chưa có hiệu lực nhằm tranh
xung đột pháp luật giữa luật quốc tế và nội luật; khi có tranh chấp về
thẩm quyền lập pháp mà đối tượng tranh chấp là các văn bản luật…
Tại Pháp và một số nước nói tiếng Pháp lại chỉ áp dụng hình thức
giám sát trước và chủ yếu trước khi Tổng thống ký công bố.
Bên cạnh đó có xu hướng áp dụng cả hai hình thức. Ví dụ ở Bồ Đào
Nha các toà thẩm quyền chung thực hiện giám sát sau, còn Toà án Hiến
pháp áp dụng cả hai hình thức.
2.2. Giám sát trừu tượng và giám sát cụ thể
Khái niệm chung
Giám sát trừu tượng – cơ quan bảo hiến xem xét tính hợp hiến của
văn bản pháp luật không liên quan đến vụ việc cụ thể hay quyền lợi cụ
thể. Lý do để tiến hành sự kiểm tra như vậy là bất kỳ sự nghi ngờ nào
về tính hợp hiến của văn bản pháp luật[33]. Những chủ thể nào có
quyền đề nghị giám sát trừu tượng ? Thông thường đó là các cơ quan
nhà nước và các quan chức, nghị sỹ. Nhưng ở một số nước công dân và
hiệp hội của họ cũng có quyền đề nghị cơ quan bảo hiến giám sát trừu
tượng. Ở hầu hết các nước có hệ thống này, Hiến pháp quy định chỉ
một số chủ thể như Tổng thống, Chủ tịch hai viện của nghị viện, hoặc
một số lượng nghị sỹ nhất định mới có quyền đề nghị Tòa án hiến pháp
xem xét tính hợp hiến của văn bản pháp luật (Ví dụ như Hiến pháp LB
Nga, điều 125(2). Nhưng cũng có số ít nước như Hungary, Hiến pháp
trao cho cá nhân công dân quyền này (Hiến pháp Hungary, điều
32A(3). Nếu cho rằng luật, điều luật trái Hiến pháp, Tòa án hiến pháp
sẽ tuyên hủy bỏ luật, điều luật đó; hoặc buộc nghị viện hoặc chính phủ
chỉnh lý trong một thời gian nhất định. Như vậy, các phán quyết của
Tòa án hiến pháp hướng đến chính phủ, chứ không chỉ đơn thuần các
bên kiện tụng.
Giám sát cụ thể – cơ quan bảo hiến kiểm tra tính hợp hiến của văn
bản pháp luật liên quan đến một vụ việc cụ thể bảo vệ lợi ích cụ thể.
Chủ thể có quyền đề nghị tiến hành giám sát bảo hiến ở đây chủ yếu là
các pháp nhân và thể nhân.
Áp dụng các dạng giám sát
Việc áp dụng hai dạng giám sát này khác nhau ở các nước. Mô hình
Mỹ cổ điển chỉ áp dụng giám sát cụ thể, do các toà có thẩm quyền
chung thực hiện trong quá trình xét xử các vụ án hình sự và dân sự. Các
nước mô hình Mỹ cải biên áp dụng có giới hạn giám sát trừu tượng
(chủ yếu cùng với việc ra đời chế định thanh tra Quốc hội).
Đối với các nước mô hình châu Âu và mô hình hỗn hợp (ngoài Pháp
và một số nước châu Phi nói tiếng Pháp chỉ áp dụng giám sát trừu
tượng), hai dạng giám sát nói trên được kết hợp với nhau. Trong đó
giám sát cụ thể có hai trường hợp:
i) Toà án thẩm quyền chung dừng xét xử vụ án khi cho rằng quy
phạm cần áp dụng không hợp hiến và chuyển kiến nghị lên cơ quan bảo
hiến về việc kiểm tra tính hợp hiến của quy phạm đó[34]. Toà có thể
chủ động làm điều này hoặc theo yêu cầu của một bên tranh chấp.
Trường hợp này phổ biến hơn trường hợp thứ hai;
ii) Cơ quan bảo hiến kiểm tra tính hợp hiến của văn bản pháp luật
trong quá trình xem xét đơn khiếu kiện về quyền con người. Một mặt,
có thể coi đây không phải là giám sát cụ thể, bởi lẽ tính hợp hiến của
văn bản pháp luật là vấn đề phát sinh ra khiếu kiện bảo hiến, chứ
không phải phái sinh từ khiếu kiện bảo hiến. Nhưng mặt khác, ở đây
nói đến việc bảo vệ những quyền lợi cụ thể – những quyền chủ quan
của công dân. Và như vậy, trên bình diện này đó lại là giám sát cụ thể.
Lợi thế của việc kết hợp: Kết hợp cả hai dạng giám sát nói trên
là giải pháp tối ưu, bởi lẽ cho phép cơ quan bảo hiến “dung hoà
giữa bảo vệ các quyền của công dân và bảo vệ tính thống nhất của
hệ thống pháp luật, trong đó có cả tính tối cao của Hiến pháp”[35].
Như vậy nó nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan này trong
việc thực hiện hai nhiệm vụ chính của tư pháp bảo hiến.
Thực tiễn hoạt động của toà án hiến pháp nhiều nước châu Âu cho
thấy giám sát cụ thể chiếm khối lượng chính trong công việc của những
toà này, đặc biệt ở Đức, Áo, Italia. Ví dụ như Toà án Hiến pháp Liên
bang Đức từ năm 1953 đến 1984 chỉ có 82 phán quyết theo trình tự
giám sát trừu tượng, nhưng có tới 2200 – theo trình tự giám sát cụ thể,
còn Toà án Hiến pháp Italia từ 1948-1976 là 406 và 5761[36].
3. Hệ quả pháp lý của giám sát tính hợp hiến
3.1. Tính chất bắt buộc của phán quyết
Trừ một số trường hợp[37], phán quyết của cơ quan bảo hiến về tính
hợp hiến của văn bản pháp luật có tính chất bắt buộc. Và ở đây có sự
khác biệt giữa các mô hình:
Theo mô hình Mỹ
Phán quyết của toà có thẩm quyền chung chỉ bắt buộc đối với các
bên tham gia một vụ việc cụ thể liên quan đến kiểm tra tính hợp hiến.
Bên cạnh đó, ở các nước thông luật, phán quyết của toà án tối cao có
tính bắt buộc đối với các toà cấp dưới (nhưng không nhất thiết bắt buộc
đối với các phán quyết của chính toà án tối cao và toà có thể huỷ bỏ
phán quyết trước đó của mình. “Toà án Tối cao – Hiến pháp Ấn Độ quy
định trong Điều 137- có quyền xem xét lại bất kỳ phán quyết hoặc lệnh
của Toà đưa ra trước đó”. Trong một phán quyết của mình, Toà án Tối
cao Ấn Độ cũng bày tỏ quan điểm: “Hiến pháp Ấn Độ không cấm Toà
huỷ bỏ phán quyết trước đó nếu Toà tin chắc rằng phán quyết sai trái và
sẽ gây ra những hậu quả tai hại cho các quyền lợi xã hội”.
Mô hình châu Âu và mô hình hỗn hợp
Theo mô hình này, phán quyết của cơ quan bảo hiến về tính hợp hiến
của văn bản pháp luật có tính chất bắt buộc chung đối với mọi đối
tượng, có tính chung thẩm, không được khiếu kiện. Những văn bản
được coi là không hợp hiến sẽ bị huỷ bỏ và điều này được quy định rõ
ràng trong luật pháp.
Tuy nhiên, trên thực tế, khác biệt nói trên giữa hai mô hình không
đến nỗi lớn lắm, nhất là ở những nước có truyền thống lâu đời và vững
chắc trong lĩnh vực này. Nếu toà án tối cao ở những nước như Mỹ,
Canada, Na Uy cho rằng một đạo luật không hợp hiến, về hình thức đạo
luật đó vẫn tiếp tục có hiệu lực, nhưng không một toà nào sẽ áp dụng
nó nữa. Như vậy, đạo luật không còn được toà án bảo vệ, sẽ không còn
hiệu lực pháp lý thực tế. Do đó, mặc dầu về lý thuyết phán quyết của
toà án tối cao không bắt buộc chung cho mọi đối tượng, nhưng không
một cơ quan hành chính nào sẽ áp dụng nó, bởi lẽ sẽ vô ích: quyết định
hành chính có thể bị khiếu kiện lên toà, mà đối với toà, đạo luật mà cơ
quan hành chính dựa vào đã không còn tồn tại. Và thông thường Nghị
viện sẽ nhanh chóng huỷ bỏ đạo luật đó.
V- LỰA CHỌN CHO VIỆT NAM: MỘT VÀI BĂN KHOĂN
Dường như ở Việt Nam không còn tranh luận về sự cần thiết thành
lập cơ chế bảo hiến nữa, nhất là khi đã có những tuyên bố, quy định của
Hiến pháp và pháp luật về nhà nước pháp quyền, tính tối thượng của
Hiến pháp v.v…Từ cấp cao nhất là văn kiện của Đảng Cộng sản
ViệtNamđã có chủ trương nghiên cứu thành lập cơ chế này. Ý nghĩa,
tầm quan trọng của nó đã được thừa nhận. Như vậy, có thể nói,
ViệtNamđã có sự lựa chọn giữa không và có trong việc thành lập cơ
chế bảo hiến.
Vấn đề cần phải bàn nhiều hiện nay là lựa chọn mô hình bảo hiến
nào ở ViệtNam. Tác giả bài viết này chưa đề xuất một mô hình cụ thể
đối với Việt Nam, vì không đủ tự tin, nhận thấy thiết lập cơ chế bảo
hiến ở Việt Nam hiện nay quá khó. Trước khi lựa chọn mô hình thích
hợp cho ViệtNam, cần phải giải đáp sáng rõ vài băn khoăn liên quan
đến việc áp dụng cơ chế bảo hiến vào ViệtNam.
Trước hết, cần làm rõ sự tương thích của cơ chế bảo hiến với nguyên
tắc thống nhất quyền lực ở Việt Nam[38]. Có tác giả đề xuất cần nhìn
nhận vấn đề một cách linh hoạt hơn: khi Hiến pháp đã được đặt ở hệ
cấp tối thượng thì tất cả các định chế quyền lực đều dưới Hiến pháp, kể
cả Quốc hội. Vấn đề thống nhất quyền lực chỉ còn là vấn đề không tạo
ra một cơ chế mâu thuẫn, đối trọng giữa Quốc hội và Chính phủ như:
Chính phủ không được yêu cầu giải tán Quốc hội, và Quốc hội cũng
không được lật đổ Chính phủ, Chính phủ không được từ chức tập
thể[39]. Trong bối cảnh nhận thức như vậy về thống nhất quyền lực, tài
phán hiến pháp không mâu thuẫn với nguyên tắc căn bản này của việc
tổ chức quyền lực nhà nước ở ViệtNam. Ngược lại, cũng không ít ý
kiến cho rằng, cơ chế bảo hiến không phù hợp với nguyên tắc thống
nhất quyền lực nhà nước.
Hơn nữa, nếu không mâu thuẫn với nguyên tắc quyền lực nhà nước
thống nhất, vậy vị thế của cơ quan bảo hiến ở đâu? Chẳng hạn, đối với
mô hình tòa án bảo hiến chuyên trách, một số nhà nghiên cứu giải thích
tại sao mô hình này lan truyền rộng rãi như vậy trên thế giới, nhất là
sau khi có thay đổi đột biến về chính trị-xã hội. Theo họ, bối cảnh lúc
ra đời mô hình này thôi thúc các nước phải thành lập một thiết chế
kiểm soát quyền lực đứng ngoài lập pháp, hành pháp và đặc biệt là
đứng ngoài tư pháp[40]. Thực tế này đặt ra một số câu hỏi đối với
ViệtNam như: liệu bối cảnh hiện nay đã đến độ phải có một thiết chế
kiểm soát quyền lực như vậy hay chưa? Nếu có, thiết chế đó đứng
ngoài như thế nào để hoạt động được? v.v…
Băn khoăn thứ hai liên quan đến năng lực để thực hiện cơ chế bảo
hiến. Như đã thấy, thẩm phán cơ quan bảo hiến ở các nước phải là
những người có uy tín rất cao về chuyên môn luật và đạo đức; đó là
những chuyên gia hàng đầu trong giới luật. Không những thế, năng lực
của cơ quan bảo hiến còn phải được bảo đảm bằng những yếu tố hỗ trợ
như bộ máy, con người, thư ký, thông tin v.v…Ở Việt Nam, dường như
tiêu chí chuyên môn nhiều khi nhường chỗ cho yếu tố chính trị, có thể
ảnh hưởng đến yếu tố chuyên môn của công tác bảo hiến. Mặc dù cơ
chế bảo hiến ở các nước không phải không liên quan đến chính trị,
nhưng cơ bản nó mang tính chuyên môn pháp lý rất cao. Hơn nữa, đây
lại là cơ chế rất mới ở ViệtNam, vì vậy yếu tố năng lực càng cần được
chú trọng.
Băn khoăn thứ ba về tính độc lập của cơ chế bảo hiến, dù đó là Tòa
án bảo hiến, Tòa án tối cao, hay là một mô hình khác. Qua các phần
trình bày trên, có thể thấy cần có những yếu tố để bảo đảm sự độc lập
này như: cách thức thành lập, bổ nhiệm thẩm phán, nhất là chánh án,
nguồn lực v.v…Một nghiên cứu về hai chánh án nổi tiếng của Tòa án
hiến pháp LB Nga và Hungary đầu những năm 1990 cho thấy, hai
chánh án này luôn giữ được sự độc lập trước các sức ép khác nhau
trong bối cảnh chính trị phức tạp[41]. Đó là nhờ các yếu tố nói trên,
cộng với phẩm chất cá nhân của hai thẩm phán. Mà các phẩm chất đó là
của những cá nhân được chọn lựa một cách đúng đắn nhờ một quy trình
minh bạch.
Bên cạnh đó, ở Việt Nam, liên quan đến tính độc lập, một trong
những yếu tố hết sức quan trọng là sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản đối
với các thiết chế nhà nước như cơ quan bảo hiến. Đã có khá nhiều ý
kiến, trong đó có những ý kiến của các nhà lãnh đạo cao nhất của Đảng
Cộng sản qua các thời kỳ về việc không nên để xảy ra tình trạng Đảng
bao biện làm thay công việc của Quốc hội, của Chính phủ, không đặt
Quốc hội trước sự đã rồi[42]. Cũng như vậy, đối với hoạt động của cơ
quan bảo hiến sau này, đây là yếu tố hàng đầu bảo đảm sự độc lập của
cơ quan này.
Băn khoăn thứ tư liên quan đến nhu cầu sử dụng cơ chế bảo hiến.
Như đã nói, mặc dù trong những năm gần đây, sự cần thiết thành lập cơ
chế bảo hiến không còn là vấn đề tranh luận nhiều, nhưng khi đã thành
lập, nhu cầu sử dụng cơ chế bảo hiến sẽ ở mức độ nào? Có cao không?
Hay là thành lập ra nhưng chỉ xét xử mỗi năm vài vụ? Tâm lý chung
của xã hội, người dân và các chủ thể công ở ViệtNamđều ngại ra tòa
nói chung, chứ chưa nói đến một thiết chế hoàn toàn mới lạ như cơ
quan bảo hiến.
Băn khoăn thứ năm liên quan đến sự phân định giữa cơ quan bảo
hiến và những thiết chế hiện có ở Việt Namđể thực hiện kiểm soát tính
hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật như thẩm định, thẩm tra.
Khi tìm hiểu các sự lựa chọn đối với các nước về mô hình bảo hiện,
một số nhà nghiên cứu cũng đã đề cập đến những thiết chế có tính chất
tư vấn như các cơ quan quốc gia phụ trách quyền con người, Thanh tra
nghị viện, các Ủy ban thông tin, Ủy ban bầu cử, Ủy ban về hiến pháp
của nghị viện v.v…[43] Đây là thông tin đáng chú ý đối với Việt Nam,
khi mà những băn khoăn như đã nói vẫn còn nhiều.
Cuối cùng, dù theo mô hình nào thì mục đích cuối cùng của những
cơ quan này là bảo vệ hiến pháp – đạo luật tối cao của đất nước; bảo
đảm nhà nước pháp quyền. Tính tối thượng của hiến pháp không chỉ
bao hàm sự tuân thủ của những nguồn luật pháp khác, mà còn của tất cả
các nhánh khác của quyền lực nhà nước, trong đó có quyền lập pháp.
Hoạt động bảo hiến dù với hình thức hiến định nào chăng nữa đều thực
hiện những nhiệm vụ chung về bảo vệ hiến pháp: bảo đảm sự ổn định
và tối cao của hiến pháp, sự tuân thủ những mối quan hệ hữu cơ giữa
các cơ quan quyền lực nhà nước, bảo vệ những quyền và tự do hiến
định của con người.
[1] Marbury v. Madison, 5 U.S. 137, 177–78 (1803); xem thêm: John
E. Ferejohn, Constituional Review in the Global Context, Legislation
and Public Policy, Vol. 6:49, p. 50, Richard C. Schroeder (ed.), An
Ouline of American Government, 1990, P. 95.
[2] John E. Ferejohn, tlđd; xem thêm về mô hình bảo hiến của Áo trong
bài viết: Bùi Huy Tùng, Mô hình Tòa án Hiến pháp ở Cộng hòa Áo,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 173, thang 6/2010.
[3] Tom Ginsburg, The Global Spread of Constitutional Review, in
OXFORD HANDBOOK OFLAW AND POLITICS, Keith Whittington
and Daniel Keleman, eds., 2008; John E. Ferejohn, tlđd.
[4] Dữ liệu của University of Illinois Comparative Constitutions
Project, có tại địa chỉ: netfiles.uiuc.edu/zelkins/constitutions
[5] A. Mavčič, The Constitutional Review, 2001.
[6] Xem thêm về giám sát bảo hiến tập trung và giám sát bảo hiến phi
tập trung trong Aurel Croissant, Provisions, Practices and
Performances of Constitutional Review in Democratizing East Asia,
paper presented at the Conference: Whatever Happened to North-
South? Section: Transitional Justice, Reconciliation and the Quality of
Democracies, Panel: Constitutional Courts – Advocates or notaries of
democracy?Sao Paulo, February 19th, 2011.
[7] Garlicki L., Chế độ hiến pháp một số nước châu Âu, Moskva, 1987,
tr. 61.
[8] Như trên.
[9] Favoreu L., Toà án hiến pháp, sách dịch từ tiếng Pháp, Moskva,
1992, tr. 22.
[10] Bobotov S.V, Hoạt động bảo hiến, Moskva, 1994, tr. 54-57;
Favoreu L. tlđd, tr. 6-16.
[11] Lee Epstein; Jack Knight; Olga Shvetsova, The Role of
Constitutional Courts in the Establishment and Maintenance of
Democratic Systems of Government, Law & Society Review, Vol. 35,
No. 1. (2001), pp. 117-164, p. 121; Wojciech Sadurski, Constitutional
Review in Europe and in theUnited States: Influences, Paradoxes, and
Convergence,SydneyLawSchool Legal Studies Research Paper No
11/15, 2011.
[12] Erik S. Herron; Kirk A. Randazzo, The Relationship between
Independence and Judicial Review in Post-Communist Courts, The
Journal of Politics, Vol. 65, No. 2 (May, 2003), pp. 425-426.
[13] Kim Lane Scheppele, Guardians of the Constitution:
Constitutional Court Presidents and the Struggle for the Rule of Law in
Post-Soviet Europe, University ofPennsylvania Law Review [Vol. 154:
1757], p.
[14] Favoreu L., Tlđd, Tr. 36.
[15] Tuy nhiên, ở Đức cho phép thẩm phán Toà án Hiến pháp là thành
viên của đảng chính trị.
[16] Aurel Croissant, tlđd.
[17] Luật hiến pháp các nước trên thế giới, Chủ biên Strashun,
Moskva, 1996, tr. 73.
[18] Erik S. Herron; Kirk A. Randazzo, The Relationship between
Independence and Judicial Review in Post-Communist Courts, The
Journal of Politics, Vol. 65, No. 2. (May, 2003), pp. 425-426.
[19] Kim Lane Scheppele, Guardians of the Constitution:
Constitutional Court Presidents and the Struggle for the Rule of Law in
Post-Soviet Europe,University ofPennsylvania Law Review [Vol. 154:
1757], p.1767.
[20] Garlicki L., Tlđd, tr. 94.
[21] Garlicki L, tlđd, tr. 85.
[22] Kim Lane Scheppele, tlđd, tr.1768.
[23] Favoreu L. Tlđd, tr. 17.
[24] Kim Lane Scheppele, tlđd, tr.1768.
[25] Xem cụ thể hơn về các thẩm quyền này trong các bài viết: “Thẩm
quyền của cơ quan bảo hiến các nước”, Nguyễn Đức Lam, NCLP số
7/2001; “Pháp luật các nước về kiểm tra tính hợp hiến của văn bản
pháp luật”, Nguyễn Đức Lam, NN&PL, số 12/2002.
[26] Aurel Croissant, tlđd.
[27] Jidkov O. A. Toà án tối cao Hoa Kỳ: pháp luật và chính trị,
Moskva, 1985, tr. 122.
[28] Kim Lane Scheppele, tlđd, tr.1762.
[29] Kim Lane Scheppele, tlđd, tr.1761, 1762.
[30] Kim Lane Scheppele, tlđd, pp.1761, 1762.
[31] Favoreu L. Toà án hiến pháp, Moskva, 1992. Tr. 17.
[32] Favoreu L., Philip L. Hội đồng bảo hiến, Moskva, 1991, tr. 159.
[33] Kim Lane Scheppele, xem chú thích số, p.1762.
[34] Kim Lane Scheppele, tlđd, tr.
[35] Garliski L., tldd, tr.234.
[36] Như trên, tr.318.
[37] Nếu cơ quan bảo hiến đưa ra phán quyết về tính hợp hiến của văn
bản pháp luật khi thực hiện chức năng tư vấn, theo đề nghị của Chính
phủ, phán quyết đó không có tính chất bắt buộc, chỉ mang ý nghĩa như
một ý kiến có uy tín về đạo luật mà Chính phủ muốn thăm dò trước khi
đưa ra thông qua.
[38] Xem thêm Bùi Ngọc Sơn, Tài phán hiến pháp và viễn cảnh chủ
nghĩa hợp hiến ở Việt Nam, Nghiên cứu lập pháp số 4 (141) tháng
2/2009; Võ Trí Hảo – Hà Thu Thủy, Những vấn đề lý luận của việc
thành lập tài phán hiến pháp ở Việt Nam, Nghiên cứu lập pháp số 121,
tháng 4 năm 2008.
[39] Bùi Ngọc Sơn, như trên.
[40] John E. Ferejohn, tlđd. Tr.56.
[41] Kim Lane Scheppele, tlđd.
[42] Ví dụ như: Nguyễn Như Du, “Đồng chí Nguyễn Văn Linh với đổi
mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội”, Nghiên cứu Lập pháp, số
9,2002; Nguyễn Như Du, “Đồng chí Võ Chí Công với đổi mới tổ chức
và hoạt động của Quốc hội”, Nghiên cứu Lập pháp, số 11, 2002;
Vietnamnet ngày 20/4/2006, “Đảng đổi mới lãnh đạo bằng dân chủ và
pháp quyền”, ; Tuổi Trẻ ngày 26/4/2006, “Tổng
bí thư Nông Đức Mạnh: Đẩy lùi, chặn đứng tham nhũng, tiêu cực”
annelID=3
[43] Christopher S.Elmendorf, Advisory Counterparts to Constiutional
Courts, Duke Law Journal, Vol 56, N.4, 2/2007.
Nguồn:
Nguyễn Đức Lam - Văn phòng Quốc hội
Các file đính kèm theo tài liệu này:
- kinh_nghiem_quoc_te_13__4613.pdf