Bài giảng Tài chính công & Quản lý tài chính công - Chương 1: Tổng quan về Tài chính công & Quản lý tài chính công - Trần Ngọc Hoàng

ểm về tài chính công. 1.1 Về Khu vực công Theo cẩm nang thống kê Tài chính chính phủ (GFS) năm 2014 do IMF xây dựng, nền kinh tế của một quốc gia được chia thành hai khu vực: Khu vực công và khu vực tư nhân. Khu vực công bao gồm: khu vực Chính phủ chung và các đối tượng do Chính phủ kiểm soát, thường là các DN công mà hoạt động chủ yếu của nó là tham gia vào các hoạt động SXKD theo quy luật thị trường. Các DN công bao gồm: các DN công về tài chính và các DN công phi tài chính. DN công về tài chính bao gồm DN công về tiền tệ và DN công về tài chính phi tiền tệ. 1 Quan niệm tài chính công 1.1 Về Khu vực công 1 Quan niệm tài chính công Quan niệm Hình 1.1: Các bộ phận cấu thành của khu vực công 1.1 Khu vực công "Chính phủ chung - general government" được hiểu theo nghĩa rộng hơn thuật ngữ "Chính phủ" trong tiếng Việt . Chính phủ trong tiếng Việt dùng để chỉ cơ quan hành chính nhà nước cấp cao nhất, đó là cơ quan hành chính nhà nước TW của Việt Nam. Chính phủ chung của một quốc gia theo GFS bao gồm: các cơ quan công quyền và các đơn vị trực thuộc, đó là những tổ chức thực hiện quyền lập pháp, tư pháp và hành pháp trong một vùng lãnh thổ. Khu vực Chính phủ chung thường bao gồm: chính quyền TW, chính quyền bang (nếu có) và chính quyền địa phương. 1 Quan niệm tài chính công 1.1 Khu vực công Bộ máy lập pháp và Nguyên thủ quốc gia DN công tài chính, DN công phi tài chính Bộ máy hành pháp (Chính phủ, bộ, UBND ) Bộ máy tư pháp (Tòa án, viện kiểm sát) DN tư nhân Hộ gia đình Bộ máy nhà nước Khu vực công Khu vực tư NềnKi nhTế 1.1 Khu vực công Các tổ chức thuộc KV Chính phủ chung đều có những đặc điểm chung sau đây: - Về chức năng kinh tế: Cung cấp các hàng hóa, dịch vụ cho xã hội cơ bản mang tính phi thị trường và phân phối lại thu nhập. Nguồn thu chính của các tổ chức này là từ các khoản đóng góp bắt buộc như: thuế, ngoài ra còn có các nguồn tài trợ và các khoản thu nhập khác - Được định hướng và kiểm soát bởi cơ quan quyền lực Nhà nước: - Chủ thể chịu trách nhiệm pháp lý: Nhà nước chịu trách nhiệm pháp lý cuối cùng đối với tài sản và nợ phải trả của các tổ chức này. 1Quan niệm tài chính công 1.2 Khái niệm tài chính công Thất bại của khu vực tư nhân 1. Tình trạng thị trường (tư nhân) không thể cung cấp tối ưu một số hàng hóa, dịch vụ hay không thể giải quyết tối ưu những vấn đề xã hội. 2. Hàng hóa không thể cung cấp: - Hàng hóa công 3. Những vấn đề không thể giải quyết: - Ngoại tác tiêu cực - Tình trạng độc quyền - Cung cấp thông tin hoàn hảo - Phân phối thu nhập như mong muốn chung của xã hội THAÁT BAÏI THÒ TRÖÔØNG Sứ mạng của chính phủ là hành động vì lợi ích cộng đồng và cung cấp hàng hóa, dịch vụ theo lợi ích cộng đồng. Lợi ích cộng đồng còn được hiểu ra ngoài phạm vi lãnh thổ một quốc gia.Nhưng không phải chính phủ luôn đúng trong mọi trường hợp. Có nhiều trường hợp chính phủ thất bại. 1 Quan niệm tài chính công Chính phủ xuất hiện từ những thất bại của khu vực tư nhân  1.2 Khái niệm tài chính công Chính phủ (hay KV Chính phủ chung) luôn phải đảm nhận những nhiệm vụ lớn lao của cả quốc gia, dân tộc và thuộc về các chức năng vốn có của nhà nước. Cùng với quá trình phát triển KTXH, đặc biệt là khi nền KTTT bộc lộ những hạn chế vốn có không thể tự giải quyết thì chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước cũng ngày càng được chú trọng mở rộng hơn. Chính vì vậy, Chính phủ luôn cần có nguồn lực tài chính lớn để đáp ứng cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Từ đó xuất hiện khái niệm Tài chính công. 1 Quan niệm tài chính công 1.2 Khái niệm tài chính công Thuật ngữ "tài chính công" được dùng để chỉ toàn bộ quá trình hình thành và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước gắn liền với hoạt động của khu vực công và khái niệm này có thể được tiếp cận dưới hai góc nhìn của kinh tế học và góc nhìn thể chế như sau: 1 Quan niệm tài chính công 1.2 Khái niệm tài chính công Từ góc nhìn của kinh tế học: Tài chính công còn được gọi là kinh tế học công cộng, nghiên cứu về việc Nhà nước huy động nguồn thu và thực hiện chi tiêu như thế nào?, tác động của các khoản thu, chi đó tới hoạt động kinh tế, xã hội tập trung vào mục tiêu nào? nhằm thực hiện chức năng của Nhà nước trong từng thời kỳ. Theo quan điểm của các nhà kinh tế, khi đánh giá tác động của hoạt động thu, chi do Nhà nước thực hiện tới việc làm, giá cả và tăng trưởng kinh tế cũng như công bằng xã hội thì đó chính là hoạt động tài chính công. 1 Quan niệm tài chính công 1.2 Khái niệm tài chính công Hộp 1.1 minh họa các chức năng cơ bản của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường mà tài chình công được xem như một trong những công cụ quan trọng để thực hiện các chức năng này. 1 Quan niệm tài chính công 1.2 Khái niệm tài chính công Giải quyết thất bại thị trường Cải thiện sự công bằng Cấp độ tối thiểu Cung cấp hàng hóa công cộng thuần túy : Quốc phòng, Luật pháp và trật tự xã hội, Quyền tài sản, Y tế công cộng, Quản lý kinh tế vĩ mô Bảo vệ người nghèo : Các chương trình giảm nghèo Cấp độ trung bình Giải quyết ngoại ứng : Giáo dục cơ bản. Bảo vệ môi trường Điều tiết độc quyền: Điều tiết lợi ích, chống độc quyền Giải quyết tình trạng thông tin không hoàn hảo: Bảo hiểm... Cung cấp bảo hiểm xã hội : Tái phân bổ lương hưu, BH thất nghiệp Cấp độ cao, tích cực Phối hợp hoạt động tư nhân: - Thúc đẩy thị trường - Hình thành các tổ hợp/cụm liên hoàn (cluster) Phân phối lại thu thập Phân phối lại tài sản 1 Quan niệm tài chính công Hộp 1.1: Các chức năng của Nhà nước trong nền KTTT 1.2 Khái niệm tài chính công Từ góc nhìn thể chế , theo nghĩa rộng tài chính công là tài chính của khu vực công gắn với những hoạt động thu, chi của Chính phủ chung và DN công nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trong từng thời kỳ. Theo nghĩa hẹp tài chính công được hiểu là tài chính của các cấp chính quyền, chỉ gắn với những hoạt động thu, chi của Chính phủ chung. Để giới hạn phạm vi nghiên cứu, khái niệm tài chính công được xem xét theo nghĩa hẹp dưới góc nhìn thể chế như sau: Tài chính công là những hoạt động thu, chi gắn với các quỹ tiền tệ của các cấp chính quyền nhằm thực hiện các chức năng KTXH của Nhà nước. 1 Quan niệm tài chính công 1.2 Khái niệm tài chính công Từ góc nhìn thể chế , theo nghĩa rộng tài chính công là tài chính của khu vực công gắn với những hoạt động thu, chi của Chính phủ chung và DN công nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trong từng thời kỳ. Theo nghĩa hẹp tài chính công được hiểu là tài chính của các cấp chính quyền, chỉ gắn với những hoạt động thu, chi của Chính phủ chung. Để giới hạn phạm vi nghiên cứu, khái niệm tài chính công được xem xét theo nghĩa hẹp dưới góc nhìn thể chế như sau: Tài chính công là những hoạt động thu, chi gắn với các quỹ tiền tệ của các cấp chính quyền nhằm thực hiện các chức năng KTXH của Nhà nước. 1. Quan niệm tài chính công 1.3 Phân loại tài chính công Việt Nam Phân loại theo tổ chức hệ thống chính quyền Ở Việt Nam, tài chính của Chính phủ chung bao gồm: tài chính gắn với hoạt động của cấp chính quyền TW và cấp chính quyền địa phương. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND, tương ứng với mỗi cấp chính quyền là một cấp tài chính công mà cốt lõi là NSNN, cụ thể: - TCC tỉnh, thành phố trực thuộc TW (cấp tỉnh). - TCC huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc cấp tỉnh (cấp huyện) - TCC xã, phường, thị trấn (cấp xã) - TCC đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt. Ngoài ra, còn có các quỹ tài chính ngoài NSNN. 1 Quan niệm tài chính công 1.3 Phân loại tài chính công Việt Nam Phân loại theo mục đích tổ chức quỹ Tài chính công chia thành các bộ phận: - Ngân sách nhà nước - Các quỹ tài chính nhà nước ngoài NS (gọi tắt là quỹ ngoài ngân sách). Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. NSNN bao gồm: NSTW và NSĐP. 1 Quan niệm tài chính công 1.3 Phân loại tài chính công Việt Nam Phân loại theo mục đích tổ chức quỹ Còn các quỹ ngoài ngân sách (extrabudgetary funds) theo định nghĩa tại Cẩm nang GFS của IMF năm 2014, đó là các tài khoản giao dịch chính phủ chung không đưa vào NSNN, không được thực hiện theo những thủ tục ngân sách thông thường. VD: Những giao dịch về một khoản thu nhằm mục đích riêng nào đó, không đưa vào ngân sách như: Quỹ BHXH, Quỹ BHYT, Quỹ Bảo trì đường bộ...Quỹ ngoài ngân sách có các giao dịch tài chính đại diện cho khu vực chính phủ chung trong nền kinh tế nhưng không được đưa vào dự toán ngân sách thường niên của nhà nước (liên bang) hoặc ngân sách của các cấp chính quyền địa phương 1 Quan niệm tài chính công 1.3 Phân loại tài chính công Việt Nam Phân loại theo chủ thể quản lý trực tiếp Theo cách này tài chính công có thể được chia thành hai bộ phận: - Tài chính của các cấp chính quyền - Tài chính của các đơn vị dự toán ngân sách Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính công của các cấp chính quyền là các cấp chính quyền Nhà nước (trung ương, địa phương) với các cơ quan tham mưu như: Cơ quan tài chính, cơ quan KH & ĐT, KBNN... Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ ngoài ngân sách là các cơ quan nhà nước được nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và quản lý các quỹ đó. 1 Quan niệm tài chính công 1.3 Phân loại tài chính công Việt Nam Phân loại theo chủ thể quản lý trực tiếp Đơn vị dự toán ngân sách là các cơ quan, tổ chức, được cấp có thẩm quyền giao dự toán NS. Đơn vị dự toán bao gồm: các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị SNCL, đơn vị cung cấp dịch vụ, hàng hóa công, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức CT XH NN, tổ chức XH, tổ chức XH NN có sử dụng kinh phí từ NSNN. Dự toán NS là kế hoạch thu, chi NS theo các chỉ tiêu xác định trong một năm, được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và là căn cứ để thực hiện thu, chi ngân sách. Đơn vị dự toán tùy theo có đơn vị trực thuộc hay không mà có đơn vị dự toán cấp 1, cấp 2, cấp 3, cấp 4 1 Quan niệm tài chính công 2.1 Khái niệm Quản lý tài chính công Quản lý tài chính công không đơn thuần là công việc kế toán và tài chính về các hoạt động thu, chi, vay nợ của Nhà nước, nó được nhìn nhận là một chủ đề học thuật có cơ sở từ chính sách công, kinh tế học, luật học..., trong đó các nhân tố chính trị và thể chế đóng vai trò quan trọng . Quản lý tài chính công có thể được hiểu là các luật, tổ chức, hệ thống và thủ tục mà nhà nước sử dụng để huy động và sử dụng các nguồn lực khan hiếm một cách minh bạch và hiệu quả. Khuôn khổ pháp lý làm nền tảng cho QLTCC là các Luật thuế, Luật NSNN, Luật Đầu tư công...và các văn bản dưới luật. 2 Quản lý tài chính công 2.1 Khái niệm Quản lý tài chính công Quản lý tài chính công có thể hiểu theo nghĩa rộng là quá trình Nhà nước hoạch định, xây dựng chính sách, sử dụng hệ thống các công cụ và phương pháp thích hợp, tác động đến các hoạt động của tài chính công nhằm thực hiện hiệu quả các chức năng của nhà nước. Theo nghĩa này, QLTCC bao gồm từ hoạt động xây dựng chính sách đến tổ chức thực hiện chính sách tài chính công của nhà nước. 2 Quản lý tài chính công 2.1 Khái niệm Quản lý tài chính công CS tài chính công và QLTCC có sự khác biệt nhất định. CS tài chính công tập trung vào trả lời câu hỏi Nhà nước "phải làm gì" trong nền KTTT liên quan tới chính sách thuế, chi tiêu, vay nợ để đạt được các mục tiêu tài khóa. Còn QLTCC tập trung vào các vấn đề "làm như thế nào" để có thể triển khai được các CS tài chính công đã được các cấp có thẩm quyền quyết định, tức là quan tâm tới cách thức làm thế nào để đạt được kỷ luật tài khóa tổng thể và chi tiêu chính phủ hiệu quả. Điểm khác biệt nữa là CS tài chính công nhấn mạnh tới việc lựa chọn công cụ tài khóa để đạt được các mục tiêu của Nhà nước. Còn QLTCC lại tập trung nhiều hơn tới các cơ chế quản lý cụ thể cần phải có để đảm bảo các công cụ tài khóa phát huy hết tác dụng trên thực tế. 2 Quản lý tài chính công 2.1 Khái niệm Quản lý tài chính công Nói cách khác, QLTCC tập trung vào các cách thức triển khai thực hiện CS tài chính công. Ở phạm vi môn học này, QLTCC được tiếp cận chủ yếu từ góc độ cơ quan hành pháp trong việc tổ chức thực hiện CS tài chính công, không xem xét đến quá trình hoạch định và ban hành CS tài chính công. Theo đó QLTCC được hiểu như sau: QLTCC là quá trình các tổ chức công thuộc các cấp chính quyền xây dựng kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, theo dõi và đánh giá việc thực hiện kế hoạch thu, chi, vay nợ nhằm thực hiện các chính sách tài chính công một cách hiệu quả trong từng thời kỳ. 2 Quản lý tài chính công 2.2 Mục tiêu Quản lý tài chính công Trong QLTCC cần phải đạt được ba mục tiêu: Kỷ luật tài khóa tổng thể, Hiệu quả phân bổ Hiệu quả hoạt động. Những mục tiêu này được giải thích trong Sổ tay Quản lý Chi tiêu công như sau: "Tổng số tiền mà Chính phủ chi nên gắn sát với những gì có thể chi trả được trong trung hạn, theo đó trong ngân sách năm, chi tiêu nên được phân bổ phù hợp với ưu tiên chính sách và chi tiêu nên đạt được các kết quả mong muốn với chi phí thấp nhất" (World Bank 1998, tr.3). 2 Quản lý tài chính công Mục tiêu của tài chính công Cung cấp dịch vụ đạt hiệu quả-chi phí (Cost-effective service delivery) Phân bổ nguồn lực đạt hiệu suất (Efficient resource Allocation) Kỷ luật tài khóa tổng thể (Aggregate Fiscal discipline) 2.2 Mục tiêu Quản lý tài chính công a. Kỷ luật tài khóa tổng thể: Kỷ luật tài khóa tổng thể được hiểu là ngân sách phải được duy trì một cách tiết kiệm trong trung hạn, nghĩa là bảo đảm quản lý thu, chi không làm mất ổn định kinh tế vĩ mô, ví dụ: không gây ra thâm hụt ngân sách, nợ công lớn và không bền vững. Kỷ luật tài khóa tổng thể có thể đo lường bằng các chỉ số: Tỷ lệ % của thu NS so với GDP, Tỷ lệ bội chi ngân sách so với GDP, tổng số nợ công so với GDP... 2 Quản lý tài chính công 2.2 Mục tiêu Quản lý tài chính công a. Kỷ luật tài khóa tổng thể: Kỷ luật tài khóa tổng thể là kết quả của các dự báo đáng tin cậy về thu và chi. Tức là trên cơ sở dự báo thu có tính khả thi để lên kế hoạch bảo đảm chi tiêu của Chính phủ trong giới hạn nguồn thu đó để duy trì tình trạng tài chính của Chính phủ một cách bền vững, ổn định qua các chu kỳ kinh tế. Kỷ luật tài khóa tổng thể nói đến sự liên kết của chi tiêu công với tổng thu bao gồm cả thu nội địa và các khoản vay trong nước và nước ngoài bền vững. 2 Quản lý tài chính công 2.2 Mục tiêu Quản lý tài chính công a. Kỷ luật tài khóa tổng thể: Để duy trì kỷ luật tài khóa cần đảm bảo các yêu cầu: (i) Khi lập kế hoạch NS cần xem xét ổn định kinh tế vĩ mô không chỉ từ góc độ năm tài khóa hiện hành mà nên nhìn theo cả chu kỳ kinh tế và thậm chí giai đoạn dài hơn để đảm bảo duy trì ổn định kinh tế vĩ mô. Mục tiêu trần ngân sách phải có tính hiện thực, xem xét kỹ lưỡng các rủi ro về thu ngân sách trong kế hoạch tài chính-ngân sách trung hạn (từ 3 đến 5 năm). Kế hoạch chi tiêu trung hạn được thiết lập là cơ sở đo lường tác động của sự thay đổi các tham số như: chính sách mới, lạm phát, các cú sốc của nền KT, XH đến các chương trình chi tiêu đang được thực hiện. 2 Quản lý tài chính công 2.2 Mục tiêu Quản lý tài chính công a. Kỷ luật tài khóa tổng thể: Để duy trì kỷ luật tài khóa cần đảm bảo các yêu cầu: (ii) Ngoài giới hạn về tổng thu, tổng chi, thâm hụt hay nợ công thì những mục tiêu bổ trợ cơ bản như: mức trần chi tiêu cho các bộ, ngành hoặc các khoản chi tiêu chính như: chi thường xuyên, chi đầu tư... cũng nên được thiết lập trước khi dự thảo ngân sách trong khuôn khổ tài chính trung hạn. Những đề xuất chi tiêu mới phải chỉ rõ nguồn trang trải, có các biện pháp tiết kiệm và tạo nguồn thu mới. 2 Quản lý tài chính công 2.2 Mục tiêu Quản lý tài chính công a. Kỷ luật tài khóa tổng thể: Để duy trì kỷ luật tài khóa cần đảm bảo các yêu cầu: (iii) Đảm bảo tính toàn diện và tính minh bạch của thu, chi NS là hai yếu tố cơ bản để duy trì kỷ luật tài khóa tổng thể. BCTC về hoạt động NS cung cấp cho người sử dụng phải là những thông tin đáng tin cậy, toàn diện, phù hợp và dễ hiểu với các đối tượng sử dụng thông tin như Quốc hội, nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý hay công chúng (những người "ủy thác" nguồn lực của mình cho Nhà nước chi). 2 Quản lý tài chính công 2.2 Mục tiêu Quản lý tài chính công b. Hiệu quả phân bổ: Thể hiện trên hai khía cạnh: - Khía cạnh thu có nghĩa là phải bảo đảm chia sẻ "gánh nặng" thuế giữa các nhóm người trong xã hội một cách công bằng nhằm giảm thiểu những tác động "bóp méo" của thuế. Theo đó chính sách thuế phải bảo đảm tính trung lập và các cơ chế quản lý thuế phải giúp giảm thiểu chi phí hành thu và chi phí tuân thủ. - Khía cạnh chi có nghĩa là kế hoạch chi NS phải phù hợp với các ưu tiên trong chính sách của Nhà nước, khuyến khích khả năng tái phân bổ các nguồn lực tài chính từ các chương trình ít ưu tiên sang những chương trình ưu tiên cao hơn, từ ưu tiên cũ sang ưu tiên mới trong giới hạn trần NS. 2 Quản lý tài chính công 2.2 Mục tiêu Quản lý tài chính công b. Hiệu quả phân bổ:- Khía cạnh chi Trong quản lý chi với một kỷ luật tài khóa cứng rắn, một câu hỏi đặt ra là làm thế nào để phân bổ nguồn lực kham hiếm cho các chương trình ưu tiên đáp ứng các mục tiêu chiến lược quốc gia. "Thông lệ tốt" của quốc tế cho thấy: cách phi tập trung hóa, trong đó, trách nhiệm tái phân bổ chủ yếu giao cho Bộ trưởng các bộ và các địa phương có thể đạt được điều này. Chính phủ với tư cách là "quan tòa" trong cuộc "cạnh tranh" nguồn lực, chỉ nên quyết định mỗi ngành, mỗi bộ được chia phần bao nhiêu trong tổng nguồn lực theo mức độ ưu tiên phù hợp với chiến lược quốc gia, còn hầu hết sự điều chỉnh chương trình chi tiêu bao gồm cả sự cắt giảm hoạt động là công việc nội bộ của các bộ, ngành và địa phương. 2 Quản lý tài chính công 2.2 Mục tiêu Quản lý tài chính công c. Hiệu quả hoạt động: Hiệu quả hoạt động liên quan đến việc cung cấp các đầu ra của dịch vụ công với một chất lượng nhất định ở mức chi phí hợp lý. Hiệu quả hoạt động xem xét mối quan hệ giữa đầu vào và kết quả thực hiện nhiệm vụ ở cấp độ đầu ra, mối quan hệ tỷ lệ giữa đầu vào so với đầu ra. Khác với hoạt động của KV tư nhân, hoạt động của KV công thường thiếu sức ép của thì trường cạnh tranh. Hơn nữa, một số hàng hóa, dịch vụ, còn mang tính chất ngoại ứng nên rất khó đo lường kết quả thực hiện nhiệm vụ ở cấp độ đầu ra. Bởi vậy, để tiết kiệm chi NS thì một trong những cách thức kiểm soát tài chính lâu đời nhất là kiểm soát các yếu tố đầu vào (nhân công, hàng hóa, dịch vụ...) 2 Quản lý tài chính công 2.2 Mục tiêu Quản lý tài chính công c. Hiệu quả hoạt động: Mặc dù cách thức kiểm soát đầu vào rất đa dạng, chặt chẽ và có sự cải tiến trong quản lý NS, từ hệ thống KS bên ngoài (KBNN, kiểm toán...) đến hệ thống KSNB, đến giao quyền tự chủ tài chính, cho phép nhà quản lý quyết định chi tiêu nhưng hiệu quả hoạt động của KV công thường vẫn xếp sau KV tư nhân. Nguyên nhân cơ bản của tình trạng này do chính việc kiểm soát đầu vào đã không khuyến khích đơn vị chi tiêu hướng về kết quả thực hiện nhiệm vụ . Vì nhiệm vụ chính của nhà kiểm soát NS và quản lý đơn vị chi tiêu là đảm bảo tuân thủ các quy định của Nhà nước (như định mức, tiêu chuẩn, chế độ) chứ không phải là suy nghĩ tìm cách sử dụng sao cho hiệu quả đồng vốn. 2 Quản lý tài chính công 2.2 Mục tiêu Quản lý tài chính công c. Hiệu quả hoạt động: Thay vì khen thưởng các khoản đơn vị sử dụng tiết kiệm thì có thể họ bị "trừng phạt" bằng cách buộc phải nộp trả số tiền chưa sử dụng hết cho NSNN. Quản lý chi tiêu công mới có xu hướng tăng cường hiệu quả hoạt động bằng cách chuyển dịch sự tập trung kiểm soát chi tiêu từ đầu vào sang kết quả thực hiện nhiệm vụ, từ việc kiểm soát đơn vị công mua gì? sang việc các đơn vị này SX ra sản phẩm, dịch vụ gì? và điều đó đem lại lợi ích gì với xã hội. Sự cải cách này dựa trên quan niệm phân cấp cho nhà quản lý được quyền chủ động sử dụng nguồn lực với những gì họ cảm thấy phù hợp nhất và đảm bảo trách nhiệm giải trình với kết quả đem lại. 2 Quản lý tài chính công 2.2 Mục tiêu Quản lý tài chính công c. Hiệu quả hoạt động: Trách nhiệm giải trình đã đóng góp đáng kể vào việc nâng cao hiệu quả hoạt động theo hai cách: (i) Bằng cách thiết lập các mục tiêu về đầu ra, kết quả phát triển trong dự thảo NS buộc nhà quản lý phải suy nghĩ tìm cách sử dụng nguồn tiền tiết kiệm, đảm bảo số lượng, chất lượng cũng như thời gian, quy trình cung ứng hàng hóa, dịch vụ tốt nhất. (ii) Khi cho phép nhà quản lý chủ động sử dụng nguồn lực trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn, sẽ thúc đẩy họ nỗ lực lựa chọn, tập hợp được đầu vào (về nhân sự, mua sắm vật dụng...) tối ưu nhất trong dài hạn. Tất nhiên, để đảm bảo hiệu quả hoạt động Chính phủ cũng phải tăng cường giám sát đánh giá đầu ra và đánh giá chi tiêu công. 2 Quản lý tài chính công 2.3 Mối QH giữa mục tiêu QLTCC với "tứ trụ" của quản lý nhà nước tốt Theo các nhà kinh tế, nền quản trị quốc gia hiện đại ngày nay phải được dựa trên "tứ trụ" quản lý Nhà nước tốt đó là: (i) Trách nhiệm giải trình, (ii) Sự minh bạch, (iii) Khả năng tiên liệu (iv) Sự tham gia, trong đó trách nhiệm giải trình là nền tảng. 2 Quản lý tài chính công 2.3 Mối QH giữa mục tiêu QLTCC với "tứ trụ" của quản lý nhà nước tốt (i) Trách nhiệm giải trình, "Trách nhiệm giải trình" có thể hiểu là một trong các phương thức bảo đảm việc kiểm soát quyền lực Nhà nước, với yêu cầu chủ thể nắm giữ quyền lực giải thích, làm rõ về các quyết định, hành vi của mình (khả năng điều trần) và khả năng gánh chịu trách nhiệm pháp lý khi có hành vi vi phạm trong hoạt động công vụ (khả năng gánh chịu hậu quả) . 2 Quản lý tài chính công 2.3 Mối QH giữa mục tiêu QLTCC với "tứ trụ" của quản lý nhà nước tốt (i) Trách nhiệm giải trình bao gồm: trách nhiệm giải trình của cấp dưới đối với cấp trên (hướng lên trên/giải trình nội bộ) và trách nhiệm giải trình của người cung cấp dịch vụ công với khách hàng (hướng xuống dưới/ra bên ngoài).Trách nhiệm giải trình hướng lên trên tập trung vào việc tuân thủ quy tắc, các chỉ thị và chỉ đạo từ bộ máy nhà nước Trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới tập trung vào các kết quả mà một cá nhân hay một cơ quan, khi cung ứng dịch vụ cho khách hàng. Đặc điểm của trách nhiệm giải trình hướng lên trên là thẩm quyền và hình thức khen thưởng, kỷ luật về hành chính, Còn trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới là phản hồi từ người thụ hưởng dịch vụ, khuyến khích sự tham gia của họ trong quá trình ra quyết định. 2 Quản lý tài chính công 2.3 Mối QH giữa mục tiêu QLTCC với "tứ trụ" của quản lý nhà nước tốt (ii) Sự minh bạch, Tính minh bạch yêu cầu các thông tin về tài chính công phải phù hợp và dễ dàng tiếp cận với các đối tượng khác nhau trong xã hội. 2 Quản lý tài chính công 2.3 Mối QH giữa mục tiêu QLTCC với "tứ trụ" của quản lý nhà nước tốt (iii) Khả năng tiên liệu Khả năng tiên liệu có được chủ yếu nhờ kết quả của các quy định luật pháp rõ ràng, có thể dự đoán trước về các khoản thu, chi. Nếu thiếu đi khả năng tiên liệu về những nguồn tài chính sẽ tác động đến quá trình xác lập thứ tự ưu tiên chiến lược và làm cho các Bộ, ngành, địa phương sẽ gặp khó khăn trong việc lên kế hoạch cung cấp dịch vụ, làm suy yếu trách nhiệm giải trình. 2 Quản lý tài chính công 2.3 Mối QH giữa mục tiêu QLTCC với "tứ trụ" của quản lý nhà nước tốt (iv) Sự tham gia, Sự tham gia của các bên liên quan bao gồm: các cơ quan hữu quan, các nhà tài trợ, các DN, các tổ chức CT XH, xã hội-nghề nghiệp và công chúng vào quy trình quản lý tài chính công sẽ rất cần thiết để cung cấp những thông tin đáng tin cậy cho việc lập kế hoạch thu, chi và cho phép kiểm tra, giảm sát kết quả của việc thu, chi quỹ công. 2 Quản lý tài chính công 2.3 Mối QH giữa mục tiêu QLTCC với "tứ trụ" của quản lý nhà nước tốt Kỷ luật tài khóa Hiệu quả phân bổ Hiệu quả hoạt động Trách nhiệm Đảm bảo dự báo thu đáng tin cậy, chi tiêu trong giới hạn ngân sách được phân bổ Đạt được kết quả theo mục tiêu của các chương trình bao gồm cả thu thuế công bằng và hiệu quả Cân bằng hợp lý giữa giao quyền và kiểm soát bao gồm cả quản lý thu và quản lý chi Minh bạch Công bố các dự báo kinh tế trung hạn và mục tiêu tài khóa Công khai ngân sách, mục tiêu và kết quả của các chương trình Kiểm toán và đánh giá của cơ quan lập pháp về tính hiệu quả và sự tuân thủ Tiên liệu Mục tiêu tài khóa phải rõ ràng. Kế hoạch hoạt động và ngân sách phải cụ thể trong giới hạn mục tiêu tài khóa Nhận biết và quản lý rủi ro tài khóa trong hoạt động phân bổ nguồn lực Đảm bảo chi phí và ngân sách theo cam kết chi Sự tham gia Tham vấn các bên liên quan về mục tiêu tài khóa Tham vấn về chiến lược quốc gia, cho phép các địa phương tự quyểt định các chương trình của họ Cho phép người dân phản hồi và được giải quyết 2 Quản lý tài chính công 2.4. Nội dung quản lý tài chính công Hoạt động tài chính công chính là hoạt động thu, chi của các quỹ tài chính công, do đó nội dung cơ bản của QLTCC là quản lý quá trình thu, chi và vay nợ của các cấp chính quyền. 2 Quản lý tài chính công 2.4. Nội dung quản lý tài chính công Thu TCC là quá trình Nhà nước huy động các nguồn tài chính tập trung vào NSNN và các quỹ ngoài NS để thực hiện các nhiệm vụ của mình. - Đối với quỹ NSNN: Nguồn thu chủ yếu từ thuế, ngoài ra còn có các nguồn từ phí, lệ phí, bán tài sản Nhà nước, vay nợ trong và nước ngoài.... - Đối với các quỹ ngoài ngân sách: Nguồn thu một phần từ NSNN, một phần do các tổ chức và nhân dân đóng góp. 2 Quản lý tài chính công 2.4. Nội dung quản lý tài chính công Chi TCC là quá trình Nhà nước sử dụng nguồn tài chính đã tập trung được vào NSNN và các quỹ ngoài NS để thực hiện các nhiệm vụ của mình. Nội dung chi tài chính công rất đa dạng, điều này xuất phát từ vai trò của Nhà nước trong nền KTTT. Bao gồm các khoản chi phát triển KTXH, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác. Khi NSNN thu không đủ bù chi, để bù đắp thiếu hụt nhằm đảm bảo duy trì hoạt động, chính phủ phải đi vay nợ trong nước và ngoài nước thông qua các công cụ vay khác nhau như: Tín phiếu kho bạc, trái phiếu chính phủ... Đây chính là nợ công. 2 Quản lý tài chính công 2.4. Nội dung quản lý tài chính công QLTCC là quá trình quản lý theo ba giai đoạn chính sau đây: - Xây dựng và quyết định kế hoạch tài chính công. - Tổ chức thực hiện kế hoạch tài chính công. - Kiểm toán bên ngoài và đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch tài chính công. 2 Quản lý tài chính công 2.4. Nội dung quản lý tài chính công (i) Xây dựng và quyết định kế hoạch TCC Xây dựng kế hoạch TCC là quá trình các tổ chức công xác định mục tiêu, nhiệm vụ về thu, chi, vay nợ và phương pháp thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ đó để trình các cơ quan có thẩm quyền quyết định. Đây là công việc khởi đầu của quy trình quản lý và là cơ sở để tổ chức thực hiện và kiểm toán, đánh giá hoạt động QLTCC. Kế hoạch TCC được lập cho một giai đoạn nhất định, có thể là kế hoạch trung hạn (từ 3 đến 5 năm) nhưng kế hoạch để làm căn cứ tổ chức thực hiện thường là kế hoạch 1 năm. Đối với NSNN, các cơ quan quyền lực Nhà nước sẽ quyết định kế hoạch NSNN một năm (được gọi là dự toán NSNN). 2 Quản lý tài chính công 2.4. Nội dung quản lý tài chính công (ii) Tổ chức thực hiện kế hoạch TCC. Tổ chức thực hiện kế hoạch TCC là quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp kinh tế, tài chính và hành chính...nhằm đưa các mục tiêu thu, chi trong kế hoạch đã được quyết định trở thành hiện thực. Trong giai đoạn này, các tổ chức công thường xuyên phải theo dõi, kiểm tra, đo lường kết quả đạt được, so sánh với mục tiêu đã định nhằm phát hiện kịp thời những vướng mắc, bất cập, tìm ra nguyên nhân để có biện pháp giải quyết phù hợp. Trong giai đoạn này, Kiểm soát quản lý (là cơ chế và quy trình kiểm tra được thiết lập nhằm bảo đảm tổ chức huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính công hiệu quả), đặc biệt là Kiểm toán nội bộ phải được chú trọng thực hiện. 2 Quản lý tài chính công (iii) Kiểm toán bên ngoài và đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch TCC. Kiểm toán bên ngoài đối với các hoạt động của tổ chức công thường được thực hiện bởi Kiểm toán tối cao (hay Kiểm toán Nhà nước). Hoạt động của họ thường độc lập với cơ quan hành pháp và báo cáo trực tiếp tới cơ quan dân cử và công chúng. Kiểm toán bên ngoài tập trung vào ba loại hình đó là: Kiểm toán BCTC, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động. Báo cáo kiểm toán của kiểm toán bên ngoài là một trong những căn cứ để các cơ quan dân cử sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định dự toán, phê chuẩn quyết toán NSNN cũng như giám sát việc thực hiện chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia. 2.4. Nội dung quản lý tài chính công 2 Quản lý tài chính công (iii) Kiểm toán bên ngoài và đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch TCC. Đánh giá là quá trình thu thập, xử lý, phân tích thông tin và đưa ra các nhận định với mục tiêu cung cấp thông tin tin cậy và hữu ích hỗ trợ cho việc ra các quyết định quản lý, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong QLTCC. Như vậy, mục đích của đánh giá là tìm cách khắc phục vấn đề đến tận gốc, tìm ra các nguyên nhân tại sao kế hoạch thu, chi, vay nợ không đạt được các mục tiêu như dự kiến. Những thông tin thu thập được phải là cơ sở để rút kinh nghiệm khi xây dựng các kế hoạch, chương trình hoặc chính sách tiếp theo. 2.4. Nội dung quản lý tài chính công 2 Quản lý tài chính công Xem tài liệu 3 . Bộ máy QLTCC ở Việt Nam 3 Bộ máy QLTCC Ở VN Hàng hóa công - Hàng hóa công: là hàng hóa cung cấp cho mọi người bất kể ai trả hay ai không tra tiền. (O’Sullivan/ Sheffrin) - 3 đặc điểm cơ bản hàng hóa công: + Kh ô ng cạnh tranh trong ti ê u d ù ng + Kh ô ng thể loại trừ trong ti ê u d ù ng + Kh ô ng thể từ chối ti ê u d ù ng Nội dung bổ sung Đặc điểm của hàng hóa công - Giá trị sử dụng hàng hóa công không ngang nhau đối với mọi người. - Một số hàng hóa công không có địa chỉ cụ thể. - Hàng hóa công thuần túy và hàng hóa công không thuần túy. - Hàng hóa công toàn quốc, h àng hóa công địa phương. - Hàng hóa công có thể do khu vực tư nhân cung cấp. - X á c định đâu l à h àng h óa công không mang tính tuyệt đối mà còn tùy thuộc vào điều kiện thị trường và tình trạng kỹ thuật công nghệ. Nội dung bổ sung 4. Công cụ lý thuyết nghiên cứu phúc lợi công N hằm vào những vấn đề mang tính chuẩn tắc: Nền kinh tế phải làm gì hoặc làm như thế nào để tối đa hóa phúc lợi xã hội. (Phúc lợi XH không nhất thiết đo bằng tiền) Tổng quát, kinh tế học phúc lợi tập trung vào hai khía cạnh: hiệu quả kinh tế và phân phối thu nhập. Hiệu quả kinh tế là vấn đề thực chứng liên quan đến “kích cỡ cái bánh”. Phân phối thu nhập thì chuẩn tắc hơn, liên quan đến “phân chia cái bánh”. Kinh tế học công (kinh tế phúc lợi) Nguyên lý nền tảng của kinh tế học phúc lợi 3 cách phát biểu: “Khi nhà SX và người tiêu dùng chấp nhận hành động như những cá nhân cạnh tranh trong môi trường cạnh tranh hoàn hảo, tức là chấp nhận một mức giá cho trước với những điều kiện xác định, thì phân bổ nguồn lực đạt hiệu suất Pareto (Pareto Efficiency)” Trong những điều kiện nhất định , cơ chế thị trường cạnh tranh sẽ dẫn đến những kết cục đạt hiệu s uấ ́t Pareto.” “Nếu nền kinh tế còn là cạnh tranh hoàn hảo và trong những điều kiện ổn định thì sự phân bổ nguồn lực theo cơ chế thị trường chắc chắn đảm bảo đạt hiệu suất Pareto”. Công cụ của kinh tế học phúc lợi Hộp Edgedworth (Edgedworth Box) Đường bàng quan (Indifference Curve) Đường giới hạn khả năng sản xuất (production possibilities frontier, PPF) Hiệu suất Pareto (Pareto Efficiency) Hộp Edgedworth Xét hai phương án xã hội cung cấp trường học và công viên trong điều kiện nguồn lực hạn chế . Hộp Edgedworth mô tả những nhu cầu về trường học và công viên ở mỗi phương án. Chiều dài mỗi trục là tổng số SP nền kinh tế có thể SX. Mọi điểm trong hộp biểu diễn một cách phân phối công viên và trường học giữa 2 PA. PA1 PA2 SL tröôøng hoïc/năm P SL coâng vieân/năm x y u‘ v‘ Q O O’ u v x’ y’ Đường bàng quan (IC: Indifference curve) phản ánh tập hợp tất cả các nhóm hàng hóa tiêu dùng mà các cá nhân có cùng mức thỏa dụng. Do các nhóm hàng hóa có cùng mức thỏa dụng, nên các cá nhân tỏ thái độ bàng quan hay thờ ơ đối với các nhóm hàng hóa mà họ tiêu dùng . Cùng nằm trên bàng quan thì mức thỏa dụng như nhau. Đường bàng quan (đẳng dụng) Đường bàng quan là tập hợp những điểm kết hợp m ộ t lượng hàng hóa tr ê n trục tung với m ộ t lượng hàng tr ê n trục hoành tạo ra một độ hữu dụng xã hội bằng nhau . Độ hữu dụng xã hội theo PA1 ngày càng lớn hơn khi đường bàng quan dịch chuyển về hướng Đông-Bắc PA1 PA2 SL tröôøng hoïc/năm SL coâng vieân/năm A B C Đường bàng quan (đẳng dụng) KINH TEÁ PHUÙC LÔÏI Theo PA 2, đường bàng quan dịch chuyển về hướng Tây-Nam thì mang lại độ hữu dụng cao hơn PA1 PA 2 Tröôøng hoïc Tröôøng hoïc Coâng vieân F E D Đường bàng quan (đẳng dụng) Coâng vieân KINH TEÁ PHUÙC LÔÏI PA1 PA2 Tröôøng hoïc Tröôøng hoïc 1 Coâng vieân Coâng vieân x y v u Làm lợi hơn cho PA 1, nhưng không gây bất lợi cho PA 2 Đường bàng quan (đẳng dụng) KINH TEÁ PHUÙC LÔÏI PA1 PA2 Tröôøng hoïc Tröôøng hoïc 1 2 3 Coâng vieân Coâng vieân x y v u Làm lợi hơn cho PA 1, nhưng không gây bất lợi cho PA 2 Đường bàng quan (đẳng dụng) KINH TEÁ PHUÙC LÔÏI PA1 PA2 Tröôøng hoïc Tröôøng hoïc 1 2 3 Coâng vieân Coâng vieân x y v u Làm lợi hơn cho PA 1, nhưng không gây bất lợi cho PA 2 Đường bàng quan (đẳng dụng) KINH TEÁ PHUÙC LÔÏI PA1 PA2 Tröôøng hoïc Tröôøng hoïc 1 2 3 Coâng vieân Coâng vieân x y v u Làm lợi hơn cho PA 2, nhưng kg gây bất lợi cho PA 1 Đường bàng quan (đẳng dụng) KINH TEÁ PHUÙC LÔÏI PA1 PA2 Tröôøng hoïc Tröôøng hoïc 1 2 3 Coâng vieân Coâng vieân x y v u C ác đường bàng quan theo hai phương án 4a 4b Đường bàng quan (đẳng dụng) Marginal Rate of Substitution MRS (hay tỷ lệ thay thế biên) là một tỷ lệ tại đó một người công dân sẵn lòng thay một đơn vị hàng này bằng mặt hàng khác mà vẫn giữ nguyên mức thỏa dụng. MRS bằng với độ dốc đường bàng quan: một tỷ lệ tại đó người công dân đổi (lợi ích khi tiêu dùng) hàng hóa trên trục tung lấy (lợi ích khi tiêu dùng) hàng hóa trên trục hoành. MRS = - MU TH MU CV MRS và độ dốc đường bàng quan Trường học Công viên Trường học 1 2 3 Nhận xét: MRS giảm dần khi trượt (move) trên đường bàng quan Thỏa dụng biên Để hiểu rõ sở thích của người tiêu dùng, các nhà kinh tế sử dụng khái niệm thỏa dụng biên. - Thỏa dụng biên (Marginal utility ) là mức thỏa dụng tăng thêm khi tiêu dùng thêm một đơn vị hàng hóa . - Thỏa dụng biên giảm dần (Diminishing marginal utility) . Đây là vấn đề có tính nguyên tắc do bởi: càng tiêu dùng thêm thì cảm giác “thỏa mãn” của bạn càng giảm đi. Thỏa dụng biên Với hàm thỏa dụng cho trước, U = Q TH Q CV , thì thỏa dụng biên là : MU(Q TH ) = ∂U/∂Q TH = Q CV → Lấy đạo hàm từng phần từ hàm thỏa dụng của Q TH để xác lập mức thỏa dụng biên của sản phẩm trên trục hoành. Q TH : Lượng hàng trên trục tung Q CV : Lượng hàng trên trục hoành Thỏa dụng biên Ví dụ: Giả sử hàm thỏa dụng U có dạng U = ( Q TH Q CV ) 1/2 nếu cố định mức tiêu dùng Q TH = 2, khi đó, sự gia tăng thỏa dụng từ tiêu dùng thêm một đơn vị Q CV sẽ như thế nào ? Xem hình 1.2 bên dưới Thỏa dụng biên H1.2 MU (Q TH = 2) 3 2 1 0 1.41 0.59 Q CV (số lượng Công viên) Thỏa dụng biên 0.45 Thỏa dụng biên Ví dụ : Khi PA1 di chuyển từ 0 tiêu dùng đơn vị Q CV nào đến tiêu dùng 1 đơn vị Q CV , thì mức thỏa dụng của PA1 gia tăng từ 0 đến √2 = 1.41. Nghĩa là thỏa biên của đơn vị Q CV đầu tiên là 1,41. Khi PA1 di chuyển từ đơn vị Q CV thứ 1 đến tiêu dùng đơn vị Q CV thứ 2, thì thỏa dụng biên của PA1 gia tăng đến √4 = 2. Nghĩa là, thỏa dụng biên tiêu dùng đơn vị Q CV thứ 2 chỉ mang cho PA1 mức thỏa dụng tăng thêm là 0.59, sự tăng thêm nhỏ hơn 1.41. Khi PA1 tiêu dùng đơn vị Q CV thứ 3, mức thỏa dụng của PA1 chỉ tăng lên đến √6 = 2.45, mức tăng thêm tiếp tục nhỏ hơn, chỉ còn 0.45. Như vậy, cứ mỗi đơn vị Q CV tiêu dùng tăng thêm, mức thỏa dụng có tăng lên, nhưng số tuyệt đối giảm dần. Đó là nguyên tắc thỏa dụng biên giảm dần. Đường giới hạn khả năng SX - PPF (production possibilities frontier) là tập hợp mức sản lượng tối đa của các hàng hóa mà nền kinh tế có thể sản xuất với tất cả nguồn lực sẵn có. Nói cách khác: bằng việc sử dụng mọi nguồn lực sẵn có nền kinh tế có thể sản xuất ở những điểm nằm trên PPF. - PPF mô tả sự đánh đổi: sản xuất nhiều hàng này dẫn đến sản xuất ít hàng khác. - Điểm nằm trên PPF là điểm sản xuất đạt hiệu suất. - Những điểm nằm trong PPF là những điểm không hiệu suất, tức là sản xuất nhiều hơn mặt hàng này kg cần phải giảm sản xuất mặt hàng khác  Không có chi phí cơ hội của việc sản xuất thêm 1 hàng hóa. VD về đường khả năng sản xuất Giả sử địa phương Y dự kiến dành nguồn lực trị giá 90 tỉ đ cho xây trường học và công viên. Chi phí xây 1 trường là 15 tỉ đ. Chi phí làm 1 công viên là 10 tỉ đ. Công viên Trường học 9 6 I J 0 MRT = Độ dốc của đường khả năng sản xuất. Hay tỷ lệ chuyển đổi biên Chi phí cơ hội của mặt hàng X = Giá trị của lượng hàng hóa khác bị mất đi để có thêm một đơn vị hàng X  Trường học Công viên CP cơ hội giữa 5 và 6 cv là 1 trường học CP cơ hội giữa 9 và 10 công viên là 3 trường học Marginal Rate of Transformation Giới hạn ngân sách Giới hạn ngân sách (The budget constraint) Tổng giá trị nguồn lực để mua hàng hóa trên trục tung và trục hoành . Giả sử không có tiết kiệm và vay nợ . Gọi : Y = Mức thu nhập P V = Giá cả hàng hóa trên trục tung P H = Giá cả hàng hóa trên trục hoành 3/22/2022 Hiệu quả và công bằng - công cụ phân tích Giới hạn ngân sách Tổng số tiền chi tiêu là: ( P V Q V + P H Q H ) Bằng với thu nhập, bởi vì không có tiết kiệm và vay nợ: Y = ( P V Q V + P H Q H ) Độ dốc đường giới hạn ngân sách: = – (P V /P H ) Độ dốc của đường đẳng dụng bằng với độ dốc của đường giới hạn ngân sách Lựa chọn trong giới hạn NS Hiệu suất Pareto Hiệu suất Pareto (Pareto Efficiency) : Một cách phân phối (nguồn lực, thu nhập) khiến cho không ai được nhiều hơn mà không làm cho người kia bị tổn thất.  Tối đa hóa mức phúc lợi của mọi người . - Nếu phân phối không đạt hiệu suất Pareto thì đó là lãng phí: vẫn có thể gia tăng phúc lợi cho người này mà không làm tổn hại ai. - Hoàn thiện Pareto (Pareto improvement): Cách thức tái phân nguồn lực làm cho ít nhất một người được nhiều hơn nhưng không làm bất cứ người nào tổn thất. KINH TEÁ PHUÙC LÔÏI PA1 PA2 1 2 3 VD về hiệu suất & hoàn thiện Pareto Gỉa sử, UBND phường X dự kiến dành 10 giờ mỗi tuần (thể hiện trên 2 trục để tiếp dân ở khu phố 1 hoặc khu phố 2 . 10 10 A B C D Số giờ tiếp dân KP 1 C: chưa đạt hiệu suất A hoặc B: đạt hiệu suất D: không thể C A hoặc C B: Hoàn thiện Số giờ tiếp dân KP 2 0 Lược sử phát triển quan điểm về tài chính công Phần đọc thêm Quan điểm về tài chính công Tư tưởng cổ đại Tư tưởng trung đại Tư tưởng cận đại Tư tưởng hiện đại Tư tưởng cổ đại Các nhà tư tưởng tiêu biểu thời kỳ này là Xenophon (430-345 trước CN), Platon (427-347 trước CN), Aristoteles (384-322 trước CN),, Platon chia xã hội thành 3 tầng lớp: các nhà triết học; binh sỹ; điền chủ, thợ thủ công và thương gia. Nô lệ không được xếp hạng. Hai tầng lớp đầu hình thành bộ máy nhà nước và không có quyền sở hữu bất kỳ cái gì. Quyền sở hữu thuộc tầng lớp thứ ba – điền chủ, thợ thủ công và thương gia. Những người nô lệ, cùng với điền chủ, thợ thủ công và thương gia phải thỏa mãn đầy đủ nhu cầu của hai tầng lớp đầu. Nô lệ bị xếp vào dạng công cụ lao động biết nói và bị bóc lột tối đa. QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng cổ đại Tư tưởng về sở hữu và nhà nước của các nhà tư tưởng cổ đại mâu thuẫn ở chỗ tầng lớp nắm nhà nước không sở hữu gì hết và buộc tầng lớp còn lại cùng với nô lệ phải thỏa mãn đầy đủ nhu cầu của mình. Với quan điểm này thì gần như không có ý niệm về tài chính công. QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng trung cổ Thời đại trung cổ bắt đầu từ cuối thế kỷ thứ IV đến cuối thế kỷ XV. Thomasd Aquin (1225-1274) cho rằng việc nhà vua thu địa tô là hoàn toàn hợp lý vì thu từ ruộng đất mà ruộng đất thuộc nhà vua. Cũng khó thể cho rằng đã hình thành ý niệm tài chính công trong giai đoạn này vì thực chất thu nhập và lợi ích của nhà vua chưa mang tính cộng đồng. QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng cận đại Bước sang đầu thế kỷ XV, chủ nghĩa tư bản ra đời. Kinh tế hàng hóa giản đơn chuyển sang kinh tế thị trường. Sức sản xuất xã hội được giải phóng và kéo theo nó là nhiều trào lưu tư tưởng và trường phái kinh tế học ra đời. QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng cận đại Trường phái Trọng Thương với các nhà kinh tế học điển hình như: Thomas Mun (1571-1641) người Anh, Antoine Montchrechien (1575-1629) người Pháp, Jean Bapstiste Colbert (1618-1683) người Pháp. Nổi bật hơn cả là J. B. Colbert, Bộ trưởng Tài chính thời Vua Louis XIV. Các nhà kinh tế đã đề cao vai trò của nhà nước trong việc bảo hộ hàng nội địa bằng thuế nhập khẩu và những trợ cấp đối với sản xuất công nghiệp trong nước. Họ ủng hộ những can thiệp của nhà nước vào hoạt động kinh tế và đương nhiên là chấp nhận mở rộng mức độ hoạt động của khu vực công. QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng cận đại Adam Smith (1723-1790) không đánh giá cao vai trò của nhà nước. Ông cho rằng : nhà nước chỉ nên tập trung vào ba vai trò: quốc phòng, bảo hộ công dân tránh khỏi những bất công do người khác gây ra, và cung cấp công trình công cộng. Nhà nước không nên can thiệp vào kinh tế mà hãy để trật tự tự nhiên chi phối – đó là những quy luật kinh tế khách quan hay “bàn tay vô hình”. CNTB có đủ điều kiện để cho những quy luật này điều khiển nền kinh tế mà không cần đến nhà nước. Xuất phát trên nền tảng đó, A. Smith không cho rằng nên mở rộng quy mô thu nhập công. QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng cận đại David Ricardo (1772-1823) đã thừa kế và phát triển học thuyết của Adam Smith về thuế. D. Ricardo cho rằng thuế l à một phần sản phẩm của đất đai v à cô ng nghiệp thuộc quyền sử dụng của nh à nước. Thuế l à m tăng thu nhập của nh à nước nhưng l à m giảm khả năng đầu tư, giảm khả năng ti ê u dù ng và l à m chậm tốc độ tăng của cải. Nhìn chung, D. Ricardo chủ trương thuế ôn h òa v à hạn chế tăng thuế. QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng cận đại Vilfredo Pareto (1848-1923) , người Ý, kế thừa thành công Léon Walras (1834-1910) – bậc thầy của trường phái Lausanne. Tư tưởng của V. Pareto gắn liền với kinh tế học phúc lợi. Ông nhận thấy trong những điều kiện nhất định, thị trường cạnh tranh có thể phân bổ nguồn lực theo cách có lợi cho người này và gây bất lợi cho người khác. Ông cho rằng việc phân bổ nguồn lực kinh tế chỉ đạt hiệu quả hoặc tối ưu khi chúng được phân bổ theo một cách mà không một cách tái phân bổ nào có thể làm một người thuận lợi hơn mà không làm người khác xấu đi. Đó gọi là Pareto efficiency hoặc tối ưu Pareto . QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng hiện đại Đến giai đoạn trường phái Tân cổ điển nửa đầu thế kỷ XX thì vai trò của nhà nước cũng không được đề cập nhiều hơn chút nào. Các học giả tiêu biểu của trường phái này, Robert Lucas, F. Muth, cùng quan điểm với hai nhà khai sáng trường phái cổ điển, không nhìn nhận nhà nước có ảnh hưởng to lớn đến phát triển kinh tế. Rõ ràng, kể từ khi CNTB ra đời cho đến bây giờ, ở hầu hết quốc gia, khu vực tư nhân vẫn là khu vực sản xuất chủ chốt trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ. Nên có cơ sở thực tiễn để nhiều học giả cho rằng trong khu vực đó tồn tại một cơ chế phân bổ nguồn lực hữu hiệu mà không cần sự can thiệp của chính phủ. QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng hiện đại - điểm chính Phi tập trung: - Phân cấp thuế - Phân cấp chi - Phân cấp cung cấp hàng hóa công “Vote with feet” “Free-rider” Phí người sử dụng (User Fee) Nợ công Tư tưởng hiện đại - điểm chính Ngân sách theo chương trình và mang tính trung hạn; Kết hợp ngân sách với hoạch định phát triển quốc gia; Mức độ minh bạch ngày càng cao Ngoài kiểm soát và tuân thủ, còn hướng đến hiệu suất và hiệu quả Mang tính cạnh tranh (cạnh tranh với thị trường tư, cạnh tranh giữa chính quyền địa phương,) Tư tưởng hiện đại Một khía cạnh không thể bỏ qua khi bàn đến tài chính công hiện đại là thu nhập công trong trường hợp chính thể liên bang. Tại đây có rất nhiều đơn vị chính quyền được phép thu thuế và cung cấp hàng hóa công. Từ đó nảy sinh tư tưởng phi tập trung hóa và phân cấp tài chính. Phi tập trung hóa tài chính là việc chính quyền trung ương không dành toàn bộ thu nhập công về mình mà phân chia một phần cho chính quyền địa phương. Phân cấp tài chính là việc CQTW trao cho CQĐP quyền thu để cung cấp những hàng hóa công ĐP QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng hiện đại Đức Giáo hoàng John Paul II đã có quan điểm cho rằng: “Cộng đồng tầng lớp bên trên không nên can thiệp vào đời sống nội bộ của cộng đồng tầng lớp thấp dưới mà nên hỗ trợ khi họ cần và giúp phối hợp hoạt động của họ với hoạt động của phần xã hội còn lại, luôn trên quan điểm vì lợi ích chung ” [1] [1 ] Public Finance , 4th Edition, Harvey S. Rosen, IRWIN 1995, page 507 . QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng hiện đại Trong chính thể liên bang có trao quyền tự chủ tài chính rộng rãi cho chính quyền địa phương, cư dân ở mỗi vùng lãnh thổ sẽ phân tích tương quan giữa số thuế nộp cho chính quyền địa phương và hàng hóa công do chính quyền địa phương cung cấp. Qua đó họ sẽ tự động di chuyển đến những nơi mà họ cho rằng tương quan này là tối ưu. Hiện tượng di chuyển nói trên được gọi là hành động bỏ phiếu bằng chân (vote with feet). Trong trường hợp chính thể thống nhất phi liên bang, phi tập trung hóa được đề cập đến với một mức độ kém hơn. QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng hiện đại Một khía cạnh lịch sử khác của thu nhập công hiện đại là hai vấn đề (1) người hưởng thụ không trả tiền (free rider) và (2) lệ phí người sử dụng (user fee). Trường phái đề cập đến những vấn đề trên là trường phái Lựa chọn công (Public Choice) gồm các nhà chính trị học và kinh tế học của Virginia Polytechnic Institute (Viện Bách khoa Virginia) và Đại học Rochester-New York như: James Buchanan – giải Nobel năm 1986, Gordon Tullock, Duncan Blachk, Anthony Downs, William Niskanen, Albert Breton, Robert Tollison và T. Borcheding. QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng hiện đại (i) J. Buchanan cho rằng: “ ai ai cũng có xu hướng cho mình trở thành một người hưởng thụ không trả tiền, một trường hợp được miễn trừ, tức là vẫn được hưởng thụ các lợi ích của một thứ của cải tài sản tiêu dùng chung mà chẳng phải góp chút gì vào chi phí.” [1] . Each person will try to get the benefit of a public good without paying for it. That is, each person will try to get a “free ride” at the expense of others who do pay. Tâm lý hưởng thụ miễn phí cho thấy tính thiếu công bằng và kém hiệu quả trong việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công. (i) Lệ phí người sử dụng không thuần túy là mang ý nghĩa một khoản thu nhập công mà là một biện pháp kinh tế nâng cao ý thức cộng đồng cho người dân.  [1] Lịch sử tư tưởng kinh tế , tập 2: Các tác giả đương đại, A. Gélédan chủ biên, bản tiếng Việt, Nhà xuất bản khoa học xã hội, Hà Nội 1996, trang 532. QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng hiện đại Vấn đề người hưởng thụ không trả tiền và lệ phí người sử dụng đặc biệt đáng được quan tâm tại các quốc gia đang chuyển đổi từ cơ chế cung cấp, kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường. Ở những quốc gia này, ý niệm về việc hưởng thụ không trả tiền ít nhiều đã được hình thành nên khi chuyển sang cơ chế trao đổi ngang giá đã có những cú sốc đối với những tầng lớp người vốn từng sống trong sự bao cấp của chính phủ. Ở một thái cực khác, chính phủ thoạt đầu dè dặt ấn định lệ phí và phí, sau đó lại rơi vào tình trạng thiếu kiểm soát những khoản lệ phí, phí do các cấp chính quyền bên dưới đặt ra. QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Joseph Stiglizt Tài chính công ngày càng có vai trò to lớn đối với quá trình phát triển kinh tế của một quốc gia. Ông nói: “Thâm hụt ngân sách liên bang đi kèm đã báo động các nhà kinh tế thuộc tất cả các trường phái chính trị và tri thức. Vì vậy, không còn nhiều thời gian để tìm hiểu xem lấy đâu ra tiền để trang trải mà cần phải có đủ thời gian để xem xét chi tiêu như thế nào.” Trong bối cảnh đó, thu nhập công từ các sắc thuế nội địa đôi khi không đủ tài trợ chi những khoản chi khổng lồ của chính phủ. Như vậy, thâm hụt và vay nợ nổi lên thành một vấn đề gay gắt. Không chỉ có quốc gia nghèo mới đi vay nợ mà gần như mọi quốc gia đều đi vay . Nếu so với những giai đoạn trước thì đây cũng chính là những khía cạnh nổi bật của tài chính công hiện đại nói chung và cơ cấu thu nhập công nói riêng. QUAN ÑIEÅM VEÀ TAØI CHÍNH COÂNG Tư tưởng mới trong quản lý khu vực công (từ 1980 đến nay) Quản trị công mới (New Public Management) Good Governance