Quản lý hành chính nhà nước - Chương 2: Lý thuyết và mô hình hành chính nhà nước

Chương 2: Lý thuyết và mô hình HCNN Một số lý thuyết cơ bản về HCC Một số mô hình HCC trên thế giới I. Lý thuyết về hành chính nhà nước 2 cách tiếp cận: Tiếp cận theo thời kỳ phát triển Tiếp cận theo nhóm lý thuyết Tiếp cận theo thời kỳ phát triển HCNN trong thời kỳ đầu của công nghiệp hoá (đầu thế kỷ 18 đến những năm 70 của thế kỷ 19) HCNN trong thời kỳ phát triển và hoàn thành CNH (thập niên 80, tk 19 đến thập niên 70, tk20) HCNN trong thời kinh tế tri thức (từ thập niên 80, tk20 đến nay. Tiếp cận theo nhóm lý thuyết 1. Lý thuyết nghiên cứu HCNN dưới giác độ thực thi quyền lực NN 2. Lý thuyết nghiên cứu HCNN trong mối quan hệ với chính trị 3. Lý thuyết nghiên cứu về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của HCNN 4. Lý thuyết nghiên cứu về chức năng của HCNN 1. HCNN trên giác độ thực thi quyền lực NN Các nhà nghiên cứu bắt đầu tìm hiểu từ vấn đề quyền lực nhà nước và sự phân chia thực thi quyền lực nhà nước ở các quốc gia. Sự phân chia thực thi quyền lực nhà nước tồn tại ở mọi quốc gia; Quyền hành pháp được giao cho các tổ chức khác nhau của CP thực hiện; Mối quan hệ thực thi quyền lực ở các quốc gia là khác nhau. Tại sao PL nhà nước lại quy định như vậy và cơ quan thực thi quyền lực NN phải làm gì? 2. HCNN trong mối quan hệ với chính trị Hành chính và chính trị phân đôi Hành chính và chính trị không phân đôi. 2.1. Hành chính và chính trị phân đôi (HC độc lập với chính trị) Quan niệm của Thomas Woodrow Wilson (1856 – 1924) Tác giả: - Là nhà khoa học chính trị kiêm luật sư; - Là tổng thống thứ 28 của Hoa Kỳ Tác phẩm: “Nghiên cứu về hành chính công”, 1887 Quan đểm của Wilsonkhởi đầu cho một trào lưu khoa học mới, khoa học hành chính công, tách biệt ra khỏi hành chính học. Theo ông, để có được sự độc lập giữa hành chính với chính trị thì: Hành chính phải tự mình ly khai ra khỏi chính trị; Hành chính công phải tổ chức theo mô hình riêng và có thể áp dụng chung cho mọi chế độ chính trị; Hành chính phải được tập trung quyền lực để quản lý; Giá trị dẫn dắt nền hành chính công là hiệu quả hoạt động. Phải thực hiện theo các ý tưởng chính trị và Hiến pháp quốc gia (2). Frank Jonhson Goodnow (1859-1939) Tác giả: F.J Goodnow một trong những người sáng lập đồng thời là Chủ tịch đầu tên của Hiệp hội khoa học chính trị Hoa Kỳ. Tác phẩm: Ông là tác giả của cuốn sách “Chính trị và hành chính” xuất bản năm 1900[1] đã trình bày một cách kỹ lưỡng về sự phân đôi hành chính – chính trị. [1] Frank J. Goodnow, Polictics and Administration, New York, 1900. Quan điểm Nhà nước có hai chức năng chính: chức năng ban hành chính sách (chức năng chính trị) và chức năng thực thi chính sách (chức năng hành chính). Ngành lập pháp được sự hỗ trợ bởi khả năng thực hiện của ngành tư pháp, thể hiện các ý chí của nhà nước và lập ra các chính sách; ngành hành pháp thực thi các chính sách này một cách “vô tư” và “phi chính trị”. (3) Leonard D. White: (1891 – 1958) Tác giả: - L.D White là một nhà nghiên cứu lỗi lạc về hành chính trong lịch sử nước Mỹ. - Là một nhà sáng lập quan trọng của khoa học hành chính, ông đã từng làm việc tại Đại học Chicago sau khi miễn nhiệm trong Chính phủ của Tổng thống F.D Roosevelt Tác phẩm: - Ông đã xuất bản nhiều cuốn sách và bài báo về hành chính song tiêu biểu nhất là cuốn “Nhập môn hành chính” xuất bản năm 1926. - Có thể nói đây là cuốn sách đầu tiên chuyên sâu về lĩnh vực hành chính. Quan điểm White đã đưa ra một số nguyên tắc quan trọng như: - Chính trị không được xâm phạm vào hành chính; - Hành chính công phải dựa trên kết quả của việc nghiên cứu khoa học quản lý; - Hành chính công có thể trở thành một khoa học độc lập và sứ mệnh của hành chính là kinh tế và hiệu quả. Theo L. White, hành chính công là một quá trình thống nhất. Bất kỳ ở nơi nào có nó đều có sự thống nhất về nội dung thông qua các đặc tính hành chính. Vì vậy, nên nghiên cứu hành chính công trên nền tảng quản lý thay vì nền tảng pháp luật. 2.2. Hành chính và chính trị không phân đôi: Một số đại diện bác bỏ sự phân tách giữa hành chính và chính trị là: Davis Lilienthal (1899-1981); Paul Appleby (1891-1963); Fritz Morstei Marx; Allen Schick. Fritz Morstei Marx: Cuốn sách “Các yếu tố của hành chính công” do Fritz Morstei Marx chủ biên ra đời năm 1947 là một trong những tác phẩm đặt dấu hỏi đối với sự phân đôi giữa chính trị và hành chính. Tất cả 14 bài viết trong cuốn sách do các nhà quản lý thực tiễn viết đã chỉ ra rằng cái gọi là “hành chính độc lập” trên thực tế lại mang nặng tính chính trị Các tác giả đã đặt ra một số câu hỏi sau: Liệu một quyết định mang tính kỹ thuật về ngân sách và nhân sự có thật là khách quan và phi chính trị không hay nó mang nặng tính chủ quan và chính trị? Liệu có phải lúc nào cũng có thể phân biệt rõ ràng sự khác nhau giữa hành chính và chính trị hay không? Liệu việc phân biệt rõ ràng hành chính và chính trị lúc nào cũng cần thiết và có giá trị hay không? Liệu cơ sở của việc phân đôi chính trị và hành chính đã chín muồi hay chưa? Allen Schick Trong cuốn “Chấn thương của chính trị: Hành chính công những thập niên 60”, Allen Schick khẳng định rằng “hành chính” và “chính trị” là hai phạm trù hoàn toàn không thể tách rời nhau được Hành chính công luôn sử dụng quyền lực và phục vụ quyền lực; Sự phục vụ quyền lực là để giúp giai cấp thống trị giữ vững sự cai trị có hiệu quả. Theo ông, tất cả mọi người đều có lợi từ sự cai trị tốt của Chính phủ... Paul Appleby (1891-1963) Paul Appleby là nhà hành chính xuất chúng trong thời kỳ chính sách kinh tế xã hội mới và từng là Hiệu trưởng của trường Maxwell tại Đại học Syracuse, Mỹ. Ông đã khẳng định việc thừa nhận các lý thuyết về các quá trình chính phủ phi chính trị là hoàn toàn trái với kinh nghiệm của nước Mỹ. Tác phẩm “Nền dân chủ vĩ đại” của Appleby được coi như lời “cáo phó” cho sự phân tách hành chính – chính trị khi ông đưa ra một tiền đề hết sức cô đọng và khái quát là “chính phủ là khác biệt vì chính phủ là chính trị”. 3. Nhóm lý thuyết nghiên cứu các nguyên tắc hoạt động của hành chính nhà nước Tác giả tiêu biểu nghiên cứu theo xu hướng này là: Marry Parker Follet với tác phẩm “Kinh nghiệm sáng tạo” (1924), “Hành chính chung và trong doanh nghiệp” của Henrry Fayol (1915); Các nguyên tắc của tổ chức của Mooney và Alan C.Reiley (1939), Max Weber với việc xây dựng các nguyên tắc cho bộ máy thư lại. Nguyên tắc bộ máy thư lại của Max Weber (1864 – 1920) Max Weber là nhà kinh tế chính trị học và xã hội học người Đức, được nhìn nhận là một trong 4 người sáng lập ngành xã hội học và quản trị công đương đại. Trong tác phẩm “Lý luận về tổ chức kinh tế và xã hội” năm 1921, ông đã đưa ra các nguyên tắc để thiết lập bộ máy thư lại hay còn gọi là bộ máy quan liêu. Thiết lập hệ thống thứ bậc rõ ràng; Phân công lao động hợp lý và có hệ thống ; Các quy tắc được viết chính thức thành văn bản và các thể thức được ứng dụng một cách nhất quán; Tính khách quan; Tính trung lập. 4. Nhóm lý thuyết nghiên cứu các chức năng hành chính nhà nước Một số nhà khoa học quản lý đã nghiên cứu các chức năng hành chính, tiêu biểu bao gồm: F.W. Taylor; Henry Fayol; Luther H. Gulick và Lyndall Urwick; Garson và Oveman. F.W Taylor Chức năng phân tích, phân chia công việc để có thể chuyên môn hoá các thao tác, động tác nhằm đạt năng suất tối đa. Chức năng kiểm soát chặt chẽ buộc mọi người đều phải làm việc chăm chỉ ttrong một dây chuyền sản xuất liên tục[1]. [1] Xem chi tiết tại Chương 2, Giáo trình Quản lý học đại cương, hệ cử nhân hành chính. Luther H. Gulick và Lyndall Urwick Cuốn sách “Những bài viết khoa học hành chính” (Papers on the Science of Administration), năm 1937. Hai ông đã đưa ra quy trình hành chính hay còn gọi là chức năng nội bộ của hành chính nhà nước theo mô hình POSDCoRB. Các chức năng của hành chính nhà nước đựoc xem xet trên 7 chức năng cơ bản: (1) P: Kế hoạch (Planning) (2) O: Tổ chức (Organizing) (3) S: Nhân sự (Staffing) (4) D: Chỉ huy (Directing) (5) Co: Phối hợp (Coordinating) (6) R: Báo cáo (Reporting) (7) B: Ngân sách (Budgeting) Garson và Oveman Năm 1983, hai ông đã đề xuất một cụm từ mới “PAFHIER” để mô tả các chức năng cơ bản của hành chính nhà nước bao gồm: PA: Phân tích chính sách (Policy Analysic) F: Quản lý tài chính (Financial Management) H: Quản lý nguồn nhân lực (Human Resource Management) I: Quản lý thông tin (Information Management) ER : Quan hệ bên ngoài (External Relation II. CÁC MÔ HÌNH HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TIÊU BIỂU 1. Mô hình hành chính công truyền thống (Traditional Public Administration) 2. Mô hình quản lý công mới (New Public Management) 3. Mô hình quản trị nhà nước tốt (Good Governance) 1. Mô hình hành chính công truyền thống 1.1. Hoàn cảnh ra đời: Bắt đầu hình thành từ năm 1900 – 1920 ở một số nước trên thế giới; Đến những năm giữa của thế kỷ XX thì được áp dụng ở các nước Tây Âu; Xây dựng trên cơ sở lý thuyết về mối quan hệ giữa chính trị và hành chính của T.W.Wilson, nguyên tắc thiết lập bộ máy quan liêu của Max Weber và các nguyên tắc quản lý theo khoa học của F. W.Taylor... Đây được coi là mô hình hành chính lâu đời nhất và là lý thuyết quản lý khu vực công thành công nhất. 1.2. Đặc trưng của mô hình Phân công và chuyên môn hoá lao động sâu sắc; Nhân sự trong bộ máy hành chính nhà nước theo chế độ làm việc suốt đời; Viên chức nhà nước làm việc chuyên nghiệp và hoạt động phi chinh trị; Bộ máy hành chính là một hệ thống thứ bậc chặt chẽ và thông suốt từ trên xuống dưới; Người thực thi công vụ làm việc tập trung vào sự chính xác; thực hiện đúng quy trình, quy tắc định sẵn. Quá trình thực hiện công việc đúng đắn (trung lập và vô nhân xưng); Không thiên vị (đối xử với mọi trường hợp là giống nhau); Quản lý xã hội bằng pháp luật và thực hiện các chính sách do các nhà chính trị ban hành. 1.3. Đánh giá ưu, nhược điểm của mô hình hành chính công truyền thống Ưu điểm Thủ tục làm việc chặt chẽ, chính xác, có hiệu lực, đảm bảo yếu tố đầu vào; Đảm bảo tiền kiểm soát các hoạt động (kiểm soát trước); Đáng tin cậy vì tuân thủ pháp luật và các quy định của Nhà nước; Rủi ro về sự tuỳ tiện và sai sót của các quyết định hành chính là rất thấp; Đối xử công bằng với mọi người trong tổ chức. Nhược điểm: Tính quan liêu cao do BMHC nhiều tầng nấc và cồng kềnh. Kiểm soát quá nhiều thông qua sự phục tùng (cấp dưới phục tùng với cấp trên); Hoạt động trong hệ thống hành chính chậm chạp do phải tuân thủ quy trình chặt chẽ; Hạn chế tính năng sáng tạo, linh hoạt của người lao động. Quan tâm nhiều đến yếu tố đầu vào, ít quan tâm tới đầu ra Hiệu quả quản lý thấp do quá quan tâm đến quá trình làm việc. 2. Mô hình quản lý công mới 2.1. Hoàn cảnh ra đời: Ra đời vào những năm 80 của thế kỷ XX ở các nước phát triển và một số nước đang phát triển. Người đưa ra ý tưởng này là Magerete Thatcher - Thủ tướng Anh và tổng thống Ronald Reagan của Mỹ vào những năm cuối thập niên 70 của thế kỷ XX . Nguyên nhân Mô hình hành chính công truyền thống đã bộc lộ những hạn chế; Xuất phát từ cuộc khủng hoảng dầu mỏ 1973 bắt đầu diễn ra từ ngày 17 tháng 10 năm 1973, gây ra cuộc khủng hoảng kinh tế 1973-1975 có quy mô toàn cầu; Sức ép lên khu vực công buộc khu vực công phải thay đổi cách thức quản lý Sự ra đời của một số lý thuyết kinh tế gây áp lực về cung cách quản lý Lý thuyết về sự lựa chọn công; Lý thuyết chủ - tớ; Mô hình “Sáng tạo lại Chính phủ - Reinventation the Government” của hai nhà tư tưởng Osborne và Gaebler; Đề ra phương hướng cải cách “Chính phủ mang tinh thần kinh doanh” Xu hướng toàn cầu hoá dẫn đến việc phải nâng cao năng lực cạnh tranh của quốc gia với quốc tế, khu vực tư và khu vực công, giữa những người thực thi công vụ trong tổ chức. Sự phát triển mạnh mẽ của khoa học - kỹ thuật đòi hỏi sự điều chỉnh kinh tế và phát triển nền hành chính. 2.2. Các đặc trưng của mô hình quản lý công mới (1) Tính hiệu quả (2) Phi quy chế hoá (3) Đẩy mạnh phân quyền (4) Áp dụng một số yếu tố của cơ chế thị trường (5) Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức không còn hoàn toàn trung lập với chính trị. (6) Tư nhân hoá một phần các hoạt động của Nhà nước đặc biệt là đối với các dịch vụ công. (7) Vận dụng nhiều phương pháp quản lý doanh nghiệp vào quản lý công. (8) Xu hướng quốc tế hoá các hoạt động hành chính công 3. Mô hình quản trị nhà nước tốt (Good Governance) 3.1. Hoàn cảnh ra đời: - Thời gian: quản trị tốt xuất hiện vào cuối những năm 1980, đầu 1990 - Bối cảnh: + Xu thế toàn cầu hoá, khu vực hoá; + Sự dân chủ ngày càng được mở rộng 3.2. Đặc trưng của mô hình Theo Ngân hàng thế giới, “Quản trị tốt là cách thức sử dụng sức mạnh quyền lực nhà nước để quản lý nguồn lực xã hội vì sự phát triển quốc gia”. Quản trị tốt nhà nước liên quan đến 3 yếu tố: (1) chế độ chính trị, (2) quá trình sử dụng quyền lực để quản lý các nguồn lực vì sự phát triển, (3) năng lực của Chính phủ trong việc thiết kế, hoạch định và thực hiện chính sách công và các chức năng chủ yếu của mình[1]. [1] “Governance – the World Bank’s experience”, 1996. (Quản trị nhà nước – kinh nghiệm của Ngân hàng thế giới, 1996) Theo UNDP, quản trị tốt là việc thực thi các loại quyền lực như kinh tế, chính trị và hành chính để quản lý mọi vấn đề của đất nước ở tất các cấp chính quyền[1]. [1] Governance for sustainable human development (Quản trị nhà nước vì sự phát triển nguồn nhân lực bền vững) – a UNDP policy document, 1997. Quản trị tốt Chính phủ có 8 đặc trưng cơ bản: Huy động sự tham gia của các chủ thể trong xã hội Quản lý theo các quy định pháp luật Tính minh bạch Sự thích ứng linh hoạt đối với sự thay đổi của môi trường quản lý. Sự định hướng và đồng thuận. Tính công bằng và bình đẳng Hiệu lực và hiệu quả Trách nhiệm báo cáo và giải trình 1. Huy động sự tham gia của các chủ thể trong xã hội vào hoạt động quản lý của Nhà nước: - Các cá nhân, tổ chức trong xã hội có thể tham gia vào hoạt động của Chính phủ (cụ thể là việc ban hành các quyết định hành chính, các chính sách, biện pháp hành động) - Khi ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định hành chính, các chính sách, những đối tượng dễ tổn thương nhất trong xã hội được các chủ thể quản lý quan tâm hợp lý Các tổ chức chức năng phải thông báo và sắp xếp các buổi gặp gỡ với công dân để đảm bảo quyền tự do ngôn luận và đảm bảo mọi nguyện vọng của công dân được bày tỏ và thực hiện. (2) Quản lý theo các quy định pháp luật Quản trị tốt chính phủ đòi hỏi các quy định pháp luật không chỉ đầy đủ mà còn phải đảm bảo tính khách quan và công bằng. Việc thực hiện pháp luật phải có sự độc lập tương đối với hoạt động tư pháp, hoạt động của các lực lượng vũ trang. (3) Tính minh bạch: Quá trình ban hành và tổ chức thực hiện quyết định phải tuân thủ theo đúng các quy định của pháp luật; các thông tin liên quan đến hoạt động của Chính phủ được tuyên bố công khai, dễ truy cập trên các phương tiện thông tin đại chúng đối với những đối tượng điều chỉnh trong các quyết định đó; Hoạt động của Chính phủ phải được liên tục được thông tin chính xác tới mọi cá nhân và tổ chức trong xã hội, và các thông tin đó phải đầy đủ, dễ truy cập và dễ hiểu. (4) Sự thích ứng linh hoạt đối với sự thay đổi của môi trường quản lý. Sự kịp thời đúng đắn của các quy định pháp luật; Sự sáng tạo linh hoạt của các cá nhân, tổ chức thực thi pháp luật. (5) Sự định hướng và đồng thuận. Quan tâm đến những chính sách mang tầm chiến lược để hướng tới một sự phát triển bền vững: giữ được ổn định xã hội; tăng trưởng kinh tế; vừa giữ gìn một môi trường trong sạch cho thế hệ tương lai. Chỉ ra được cách thức để tìm được sự đồng thuận của xã hội đối với Chính phủ thông qua những hoạt động nhằm điều hoà lợi ích của cá nhân công dân, của các tổ chức và của Nhà nước. Có như vậy mới thiết lập được một xã hội mở rộng và bảo đảm được lợi ích của cả cộng đồng. (6) Tính công bằng và bình đẳng Phục vụ công bằng mọi đối tượng khác nhau trong xã hội, không phân biệt giai cấp, dân tộc, tôn giáo...; Không nên tạo ra một sự loại trừ tham gia và giám sát đối với bất cứ cá nhân, tổ chức nào trong xã hội; Chính phủ phải phát triển, thậm chí có thể duy trì sự tham gia của mọi đối tượng trong xã hội vào hoạt động quản lý, đặc biệt là đối với đối tượng dễ bị tổn thương nhất. (7) Hiệu lực và hiệu quả Là kết quả của quá trình ban hành và thực hiện các quy định pháp luật phải đảm bảo sự tuân thủ đối với các đối tượng chịu sự điều chỉnh; Kết quả đạt được phải đáp ứng được nhu cầu của xã hội trong việc sử dụng hợp lý và tiết kiệm nhất các nguồn lực Tính hiệu quả trong xu hướng quản trị tốt cũng bao gồm cả việc sử dụng bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên và việc bảo vệ môi trường sinh thái. (8) Trách nhiệm báo cáo và giải trình Giải trình với ai? Các chủ thể ban hành và thực hiện quy định pháp luật có trách nhiệm giải trình đối với: - cơ quan cấp trên; - cơ quan dân cử; - khu vực tư nhân, - các tổ chức xã hội, - công chúng; - các bên liên quan đến các quy định đó; Giải trình đảm bảo yêu cầu gì? Trách nhiệm giải trình không thể thực hiện nếu thiếu đi tính minh bạch và hệ thống các quy định pháp luật đầy đủ, chính xác.