Quản lý đất công cộng ở đô thị Bài học từ quản lý các khu chung cư và cách tiếp cận quyền tài sản

Quản lý đất công cộng ở đô thị Bài học từ quản lý các khu chung cư và cách tiếp cận quyền tài sản T.S. Nguyễn Ngọc Hiếu, Học viện Hành chính Những năm vừa qua, nhiều khu vực đất công cộng ở đô thị được quản lý chưa hiệu quả và đang bị xâm hại, sử dụng sai mục đích, hoặc kém hiệu quả. Các khu chung cư ở Hà Nội trong giai đoạn chuyển đổi là điển hình của yếu kém trong quản lý đất công cộng. Tuy nhiên, đa số các khu chung cư mới đã thay đổi trong mô hình quản lý và giải quyết tình trạng coi đây là một ‘tài sản’ chung không ai ‘khóc’. Bài học và kinh nghiệm từ quản lý các khu chung cư và khu đô thị mới chính là cơ sở để giải quyết các vấn đề trong quản lý đất công cộng hiện nay theo cách tiếp cận quyền tài sản. 1. Đất công cộng ở đô thị Đất công cộng ở đô thị có rất nhiều loại, nhiều chủ thể quản lý, được hình thành từ nhiều nguồn gốc khác nhau. Căn cứ theo điều 13 Luật đất đai 2003 (Quoc Hoi Vietnam 2003), đất công cộng ở đô thị bao gồm: 1. Đất sử dụng vào mục đích công cộng gồm đất giao thông, thuỷ lợi; đất xây dựng các công trình văn hoá, y tế, giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao phục vụ lợi ích công cộng; đất có di tích lịch sử-văn hoá, danh lam thắng cảnh; đất xây dựng các công trình công cộng khác theo quy định của Chính phủ; 2. Đất do các cơ sở tôn giáo sử dụng; 3. Đất có công trình là đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ; 4. Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa; 5. Đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dùng; 6. Đất phi nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ; Trong phạm vi bài viết này, đất công cộng và các vấn đề quản lý tập trung vào mục 1 và mục 5 (in nghiêng chữ đậm ở trên), bao gồm đất công cộng ở đô thị được dùng để bố trí không gian dành cho giao thông, công trình công cộng có tính căn bản (vườn hoa, công viên, quảng trường, sân chơi, bãi đỗ xe công cộng) và mạng lưới hạ tầng kỹ thuật. Đặc điểm của loại đất này là không hoặc ít khi giới hạn người sử dụng Một số đất công cộng khác dành để xây dựng công trình công cộng. Đất công cộng có đặc điểm ít khi có rào chắn hay ranh giới rõ ràng như đất tư hay đất giao cho tổ chức nhà nước sử dụng để hoạt động kinh doanh. Phần lớn đất công cộng do nhà nước giao cho chính quyền đô thị hoặc các cơ quan trực thuộc trực tiếp quản lý. Tuy nhiên, có những loại đất chưa được giao cho ai quản lý rõ ràng, như đất ven đường, ven kênh mương ao hồ mà ranh giới quản lý chưa rõ ràng; đất do nhà nước chưa sử dụng hoặc được tạm thời thừa nhận cho tập kết phương tiện, nguyên vật liệu trong quá trình phát triển đô thị. Những đất này là đối tượng dễ bị xâm hại hơn cả. Có những loại đất khác dù là công cộng nhưng có nguồn gốc hiến của tư nhân làm đường, đất nhân dân/cộng đồng tự nguyện dành để để dành làm không gian sử dụng chung nhưng có ngầm ý hoặc chỉ rõ chỉ có tính công cộng hạn chế. Tính công cộng của đất ở chỗ chúng không bị hoặc ít khi bị giới hạn ai được quyền hưởng dụng, nhưng những người hiến đất hoặc nhóm người trong cộng đồng đó vẫn giám sát và theo dõi quá trình sử dụng. Những loại đất này ít khi bị xâm hại trong sử dụng khai thác hơn nhóm trước. Trên thực tế là các loại đất công cộng không đòi hỏi nỗ lực quản lý giống nhau. Thực tế này làm chúng ta cần tìm hiểu rõ hơn về các đối tượng cụ thể. Sau đây là phân tích về quản lý đất công cộng trong các chung cư cũ. 2.Vấn đề lấn chiếm đất công cộng trong khu chung cư cũ Đất công cộng trong các khu chung cư là đối tượng bị xâm hại điển hình ở đô thị. Thông thường các khu tập thể được quy hoạch không gian đệm giữa đường đô thị và nhà ở; ngòai ra còn có những khoảng không gian đệm để bố trí công trình kỹ thuật, cây xanh, bãi đỗ, lối vào hoặc đường nội bộ dùng riêng hay dùng chung giữa các cụm nhà. Các không gian này ở trung tâm đô thị rất có giá trị, nếu nó tiếp giáp với các con đường lớn hoặc đường đi có thể khai thác thương mại. Các loại đất này cũng trở thành đối tượng dễ bị lấn chiếm và xâm hại. Việc xác định chủ thể quản lý đất ở các khu vực đệm này không đơn giản bởi trước kia đất đều là của chung và nhà nước cũng không định rõ đâu là ranh giới giữa đất thành phố hay khu tập thể. Nhìn chung, đất liền kề đường giao thông hay kênh thoát nước ven các khu ở luôn có nguy cơ cao về lấn chiếm. Đặc biệt, các chung cư cũ có bố trí cho dân cư ở tầng trệt thì khoảng không gian đệm/đất lưu không trước các hộ gia đình càng trở nên khó quản lý. Những năm cuối thời kỳ bao cấp, chúng ta đã chứng kiến các khu vực này là đối tượng bị lấn chiếm, bị sử dụng sai mục đích, hoặc khai thác kém hiệu quả. Hầu hết các khu chung cư cũ được phát triển từ những năm 60-80 hay 90 thế kỷ trước đều gặp phải tình trạng quản lý đất công cộng kém hiệu quả. Tại Hà Nội, từ các khu chung cư quy mô lớn như Giảng Võ cho đến Thanh Xuân, Trung tự, Kim Liên, Nguyễn Công Trứ (khoảng trên 1 triệu m2)1 cho tới các khu nhỏ hơn của trên 1000 các cơ quan, tổ chức tự quản do cơ chế hợp tác xây dựng trong những năm đầu 90 (hơn 1 triệu m2) đều ít nhiều có tình trạng ‘làm ngơ’ trước các hành vi xâm hại (HPC 2005). Việc lấn chiếm xảy ra phổ biến với mức độ khá nghiêm trọng như xây dựng đè lên trên các công trình hạ tầng kỹ thuật khu nhà ở gây tắc nghẽn, ngập, hoặc chặn lối ra vào cho xe cơ giới, xe cứu hỏa. Các khu chung cư cũ cũng có nhiều loại ‘chủ quản’ khác nhau. Phần lớn ‘chủ’ là nhà nước quản lý thông qua chính quyền địa phương và cơ quan quản lý ngành (xí nghiệp và công ty). Lực lượng vũ trang, hoặc cơ quan tổ chức phát triển nhà từ ngân sách Nhà nước/ có nguồn gốc từ nhà nước cũng có chủ quản lý riêng, nhưng chưa hoặc không mang tính chuyên nghiệp. Các chủ thường chỉ quan tâm khi hình thành tài sản, còn khi sử dụng không còn động lực quản lý. Tình hình trên được cho là có nhiều nguyên nhân, song chủ yếu là tình trạng ‘cha chung không ai khóc’ trong quản lý đất công cộng. Khái niệm ‘vô chủ’ hay ‘chủ hờ’ phản ánh bản chất của vấn đề đi kèm với những nguyên nhân và dấu hiệu cụ thể như: (1) khi các cơ quan chịu trách nhiệm không được bàn giao đầy đủ, (2) khi có nhiều hơn một đầu mối cùng chịu trách nhiệm chung và không rõ ràng; (3) khi cơ quan quản lý không được cung cấp đầy đủ điều kiện như cơ chế khuyến khích, chế tài, công cụ pháp lý và nguồn nhân 1 Số liệu Sở Tài nguyên – Môi trường – Nhà đất, 2005 lực vật lực để quản lý có hiệu quả; (4) khi cơ quan đó không đủ năng lực thực thi các nhiệm vụ căn bản; (5) khi lợi ích lấn chiếm được/sử dụng trái phép là quá lớn, quá dễ về trong bối cảnh quản lý các vấn đề đất đai (kể cả các lĩnh vực khác) cùng lỏng lẻo, sơ hở, và thiếu tính cưỡng chế. Trong kinh tế học thể chế, vấn đề cha chung không ai khóc hay ‘problem of the commons’ (Hardin Garret 1968) đã chỉ rõ:các tài sản ‘vô chủ’ không được phân chia rõ ràng trở thành một thứ ‘công sản’ (public domain) ai cũng có thể ‘xâu xé’ mà không có ai đứng ra bảo vệ vì thể chế không khuyến khích, hoặc hệ thống khuyến khích không đủ mạnh để cơ quan quản lý đất công cộng vì lợi ích của mình mà bảo vệ ‘tài sản’ công cộng. Thực tế, đất công cộng khi sử dụng đem lại lợi ích chung cho cộng đồng, nhưng cơ quan quản lý ít khi sử dụng được quyền để khai thác tài sản này. Quyền tài sản hay sản quyền2 của chủ sử dụng đất tư sẽ được bảo vệ thuận lợi hơn khi người khai thác tài sản đó gắn bó về lợi ích một cách trực tiếp. Trong khi đó, đất công cộng rất khó có được cơ chế quản lý như vậy. 3. Kinh nghiệm và bài học quản lý đất công cộng bước đầu thành công ở các khu chung cư/khu đô thị mới Cuối thập niên 90, các khu đô thị mới đã hình thành với cơ chế quản lý mới. Hầu hết các chủ đầu tư và quản lý các khu đô thị mới đều thay đổi cách quản lý đất công cộng bên trong khu vực mình quản lý. Trải qua hơn 10 năm phát triển từ 1998 đến nay, Hà Nội đã có 10 khu đô thị mới đi vào hoạt động như Linh Đàm, Định Công, Trung Hòa-Nhân Chính, Mỹ Đình, Mỹ Đình 2, Xa La, v.v.. Đa số các khu đô thị mới đã có ‘chủ’ cụ thể để quản lý khai thác. Nhìn chung, tình trạng lấn chiếm đất trong khu chung cư đã hạn chế tối đa hoặc chấm dứt. có thể tổng kết các giải pháp đã phát huy hiệu quả là: 1. Không bố trí nhà ở tại tầng trệt - hạn chế quyền tiếp cận với đất và khả năng lấn chiếm; 2. Giao cho chủ đầu tư- quản lý quyền phát triển và khai thác quỹ đất trong phạm vi khu đô thị/khu ở - tạo điều kiện quy về một chủ và cơ chế khuyến khích tài chính rõ ràng; 3. Tổ chức bộ máy quản lý giám sát riêng, giao nhiệm vụ quản lý cụ thể cho công ty dịch vụ, gắn kết quả với trách nhiệm của đơn vị khai thác – xây dựng năng lực quản lý; 4. Xây dựng cơ chế và chế tài phù hợp như tuyên truyền rõ ràng, cưỡng chế kiên quyết để làm gương và nhất quán – hình thành thói quen và hành vi. Xét riêng trong góc độ quyền tài sản và kinh tế học thể chế, các khu chung cư mới trong đô thị mới đã phân bổ quyền tài sản hợp lý hơn mô hình cũ trên 3 phương diện: − về hình thức vật chất của các chung cư không có tầng trệt: các hộ dân tầng trệt dễ lấn chiếm: chi phí thấp trong khi chi phí và giao dịch phí để cưỡng chế thu hồi 2 Sản quyền hàm ý các quyền khi khai thác sẽ đem lại lợi ích kinh tế cho người có quyền đối với tài sản. mặt bằng cao đã bị loại bỏ. mối quan hệ pháp lý của các cơ sở thuê đất làm cho chi phí chung và giao dịch phí (transaction cost) bao gồm cả cưỡng chế thấp hơn nên hiệu quả cao hơn trong quản lý; − về cơ chế khuyến khích, đã ràng buộc được lợi ích giữa bên quản lý (thu phí cho thuê mặt bằng) với kết quả quản lý: trật tự sử dụng và tài sản đất công cộng nói chung. Bên thu phí có quyền tài sản, dư lợi (residual) khi làm tốt công việc của mình; − và về tổ chức nội bộ, các cơ quan quản lý chuyên nghiệp đã xây dựng được một hệ thống giám sát có hiệu quả hơn cơ quan thanh tra nhà nước. Hệ thống giám sát hoạt động trên động cơ kinh tế, ít tầng bậc hơn, quy về một đầu mối, về trách nhiệm giải trình (cũng là một dạng quyền tài sản) là trực tiếp giữa doanh nghiệp quản lý với chủ đầu tư và người dân, không qua đại diện, tránh được những khiếm khuyết trong vấn đề tư cách đại diện của người chủ và người ra quyết định (principal-agent) hay tính phi trách nhiệm giữa người làm người giải trình (moral hazard and inaccountability) của hệ thống quyền lực nhà nước. Có thể nói, ‘giao dịch phí’ trong hệ thống này cũng ít hơn so với hệ thống chính quyền địa phương đa đầu mối, ít minh bạch trong quá trình ra quyết định (transparency) và thiếu thông tin hai chiều (assymetrial information). Để thành công trong quản lý đất công cộng, các khu đô thị ở Hà Nội cũng cần những yếu tố khác như mặt bằng dân trí và thu nhập, cơ chế phối hợp với chính quyền địa phương, điều kiện về ranh giới thực địa để quản lý có hiệu quả theo khu vực. Những điều kiện này hỗ trợ và giảm bớt tính phức tạp của từng khu vực cũng như phạm vi phải giải quyết. Tuy nhiên, có thể nói dù cho điều kiện ‘biên’ là như thế nào thì việc ‘có chủ’ và ‘chủ’ tạo điều kiện về cơ chế, điều kiện, hay động lực đủ mạnh để bộ máy quản trị bao quát được tài sản chung trong phạm vi là điều cốt yếu. Đây là vấn đề phân bổ ‘chủ’ hay quyền tài sản đã được học giả Coase (giải Nobel kinh tế năm 1990) tổng kết như sau: ‘trong mối quan hệ giữa nhiều bên cùng tham gia thì ‘giao việc cho người có quyền tài sản lớn nhất, hay có lợi ích lớn nhất/chi phối nhiều nhất đến kết quả đầu ra’ để đạt được kết quả cao nhất (Coase 1937;Coase 1960). 4.Ứng dụng các kinh nghiệm và bài học vào quản lý đất công cộng ở đô thị Hệ thống quản lý đất công cộng cũng cần điều chỉnh theo hướng trên. Tuy nhiên, so với các khu đô thị có ranh giới tương đối rõ ràng và ở quy mô nhỏ thì cần cần làm rõ một số đặc điểm riêng trong quản lý đất công cộng ở đô thị để đánh giá khả năng áp dụng. 1. Đất đô thị có nhiều mục đích sử dụng, đa dạng và phức tạp hơn nhiều so với khu ở. Có nhiều khu vực ven sông, hồ, đường đi, hành lang thoát nước, cây xanh, đất chưa sử dụng, v.v.. có khu vực ổn định, khu vực phát triển tập trung hoặc cải tạo rải rác. Quá trình biến đổi này trải trên diện rộng không dễ dàng giao quyền quản lý cho ‘một chủ’; 2. Đất đô thị là nơi sinh sống của nhiều nhóm khác nhau về dân trí, thu nhập, điều kiện phát triển nên tính phức tạp hay không thuần nhất về xã hội cao hơn so với chung cư, nhất là chung cư trung cao cấp tập trung các hộ gia đình sinh sống có khả năng chi trả; 3. Đất công cộng ở đô thị do nhiều đầu mối cùng quản lý, khó hoặc không thể có thể quy về một mối và quản lý giống như doanh nghiệp. Nhiều nội dung phải xử lý theo con đường hành chính, phụ thuộc vào năng lực thể chế bao gồm cả bộ máy hành chính và cấp chính quyền. Trong bối cảnh đó, những ràng buộc về thẩm quyền hành chính, thủ tục, bộ máy, nguồn lực tài chính, điều kiện làm việc rất đa dạng và năng lực cán bộ không dễ gì kiện toàn một sớm một chiều; 4. Đất công cộng ở đô thị có giá trị rất khác nhau, hình thành từ nhiều nguồn, luôn trong trạng thái biến động và cải tạo nâng cấp và phát triển, có sự tham gia của các chủ đầu tư, chịu ảnh hưởng của làn sóng phát triển nên có thể ‘dang dở’ hay xôi đỗ. Những vấn đề trên làm cho khả năng phân bổ quyền tài sản theo ‘công thức’ khó đem lại kết quả. Vấn đề là cần phân loại và xây dựng nguyên tắc tiếp cận phù hợp cho các đối tượng hay trong bối cảnh phát triển cụ thể cho hiệu quả. Đặc biệt, cách tiếp cận cần chú ý tới quá trình phát triển nhanh và cải tạo đô thị đang ‘dang dở’ như hiện nay. Căn cứ theo cách tiếp cận quyền tài sản, có thể phân chia đối tượng theo loại đất thành 4 loại chính và tương ứng với nó là đường lối giải quyết (xem bảng dưới). Loại đất Đặc tính quản lý Một số ví dụ Đường lối giải quyết 1. Có thể xác lập ranh giới vật lý/kỹ thuật loại có thể giới hạn được người sử dụng bằng ranh giới vật chất hoặc công nghệ; đất các dự án công trình công cộng đã xác định chủ đầu tư chờ xây dựng, Đất công viên tập trung, Sử dụng công nghệ, đầu tư xây dựng để kiểm soát ra – vào không cho lấn chiếm/sử dụng sai mục đích 2. Có thể gắn lợi ích kinh tế loại có thể gắn kết lợi ích kinh tế hoặc lợi ích sát sườn của một chủ thể bằng cách bù chéo hoặc ràng buộc khác; Đất ven hoặc trong các dự án phát triển mới; Đất gần/trong cộng đồng dân cư đã định cư ổn định, hình thành văn hóa; Đất khác có tiềm năng trao đổi phát triển và liên kết Sử dụng cơ chế bù chéo, khuyến khích bằng lợi ích vật chất và giao cho chủ đầu tư/cộng đồng trách nhiệm cùng bảo vệ và phát triển 3. Có thể tự quản hoặc quản lý chi phí thấp rất khó thể gắn kết lợi ích hay phân định ranh giới bảo vệ được nhưng chi phí quản lý thấp, đặc trưng có thể tự bảo vệ khi đầu tư xong; Đất giao thông, vườn hoa ở các khu vực đã xây dựng ổn định Duy trì quản lý như bình thường 4. Phải trực tiếp quản lý và giám sát không gắn kết lợi ích với tư nhân hay cộng đồng, dễ bị xâm hại và lấn chiếm, chi phí quản lý cao, nhạy cảm đối với đô thị. Đất ven sông hồ, hành lang an toàn công trình kỹ thuật, kề cận các khu vực danh lam thắng cảnh chưa phát triển mật độ cao, đất dự trữ phát triển dễ tiếp cận, có giá trị tiềm năng cao; Các khu vực chế độ Đầu tư nguồn lực giám sát, đẩy nhanh tiến độ xây dựng, bổ sung thể chế và cơ chế để quản lý có hiệu quả pháp lý chưa rõ ràng (Nguồn: tác giả) Với mỗi loại đã có đường lối nguyên tắc giải quyết cụ thể. Tuy nhiên, có nhiều loại đất khi phát triển cần phân giai đoạn và đầu tư khôn ngoan, phát triển sao cho hạn chế tối đa đất công cộng loại 4. Nếu có thể thì tìm cách chuyển đất này thành loại 3, loại 2, và loại 1 trước, trong, và sau quá trình phát triển hạ tầng và xây dựng công trình đô thị. Nhìn chung, khi đô thị xây dựng ổn định thì chi phí quản lý đất công cộng sẽ thấp hơn nhiều. Bên cạnh đó, việc lựa chọn cần thực hiện theo nguyên tắc giao cho chủ cụ thể có lợi ích hoặc lợi thế tốt nhất quản lý đất công cộng. Ngoài ra, với loại 4, chính quyền cần tăng cường quản lý từ cơ sở, sử dụng bộ máy cưỡng chế đủ mạnh, liên tục, và huy động cả hệ thống chính trị tham gia giám sát. 5. Kết luận Quản lý đất công cộng ở đô thị cần tham khảo áp dụng những thành công trong các khu chung cư mới và rút ra bài học từ quản lý các khu chung cư cũ. Một số giải pháp và cách tiếp cận sản quyền để tránh ‘cha chung không ai khóc’ nêu trên là những bộ khung cơ sở có tính nguyên tắc giải quyết tổng thể cho các loại hình đất đô thị. Tuy nhiên, trên thực tế, các vấn đề và khó khăn đa dạng và phức tạp hơn nhiều. Việc sử dụng nguyên tắc trên có tính hướng dẫn và định hướng cho nhiều nhà quản lý tại địa phương cần tham khảo các tình huống cụ thể, và vận dụng sáng tạo bởi bản thân quyền tài sản trong mỗi cơ quan/địa phương cũng có thể khác nhau. Giao việc cho ai và cơ chế phân bổ quyền tài sản như thế nào phụ thuộc vào mối quan hệ giữa các lực lượng và người có quyền tài sản liên quan. Dù làm như thế nào thì nguyên tắc chung trong xử lý vấn đề này vẫn bám sát các nguyên tắc căn bản của kinh tế học thể chế là ‘nếu cấp gần dân (người chủ) nhất làm tốt thì không cần đẩy việc lên cấp trên, giảm thiểu người trung gian đại diện cho cộng đồng hoặc trung gian quản lý, giảm chi phí giao dịch và đầu mối quản lý, phân bổ quyền tài sản cho chủ thể có độ nhạy cảm về lợi ích cao nhất vì họ sẽ có động cơ lớn nhất để làm tốt công việc chung’. Hà Nội, ngày 01/12/2009 Tài liệu tham khảo Coase, R. H. 1937, "The nature of the firm", Economica, vol. 4, pp. 386-405. Coase, R. H. 1960, "The problem of social cost", Journal of Law and Economics, vol. 17, pp. 357-376. Hardin Garret 1968, "Tragedy of common", Science, vol. 162, pp. 1243-1248. HPC 2005, Bao cao chuyen de nha o tinh hinh phat trien nha o va cac giai phap trong phat trien nha o tai Hanoi (Housing, housing development, facts and solutions in Hanoi). Quoc Hoi Vietnam. Luat dat dai. 2003. Ref Type: Statute