Quá tải cường lực nghề cá quy mô nhỏ ở Việt Nam

Tạp chí Khoa học - Công nghệ Thủy sản Số 2/2013 56 • TRƯỜNG ĐẠI HỌC NHA TRANG THOÂNG BAÙO KHOA HOÏC QUÁ TẢI CƯỜNG LỰC NGHỀ CÁ QUY MÔ NHỎ Ở VIỆT NAM OVERCAPACITY IN SMALL-SCALE FISHERIES IN VIET NAM Tô Văn Phương1 Ngày nhận bài: 06/02/2 013; Ngày phản biện thông qua: 15/4/2013; Ngày duyệt đăng: 15/5/2013 TÓM TẮT Nghề cá qui mô nhỏ đóng một vai trò quan trọng trong sinh kế của hàng triệu người dân ven biển Việt Nam. Số lượng tàu thuyền khai thác, ngư dân và sản lượng khai thác tăng lên nhanh chóng trong hai thập kỷ trở lại đây. Hệ quả là nguồn lợi bị khai thác quá mức dẫn đến quá tải cường lực trong khai thác. Nhà nước đã có các chính sách khắc phục vấn đề này nhưng chưa hiệu quả. Quá tải cường lực nghề cá là một vấn đề không phải là mới nhưng cho đến này vẫn chưa có nhiều công trình nghiên cứu cụ thể ở Việt Nam. Bài viết này đưa ra cái nhìn tổng quan về quá tải cường lực nghề cá quy mô nhỏ và những giải pháp nhà nước đã triển khai, những nguyên nhân, hệ quả và thách thức trong nghề cá liên quan đến vấn đề này và thảo luận một số giải pháp. Từ khóa: nghề cá quy mô nhỏ, quá tải cường lực, Việt Nam ABSTRACT Vietnam’s fi sheries are largely classifi ed as small-scale fi sheries and play a crucial role as a source of livelihood. The marine fi sheries in Vietnam have experienced overexploitation and declining resources As a consequence, Vietnam’s small-scale fi sheries have experienced the consequences of overcapacity. To manage and reduce fi shing capacity, Vietnam has taken various measures and programs. In this paper I attempt to explain what the government to do, why the fi sheries management measures is not successful in solving the overcapacity, ending up with certain recommendations in terms of management measures for solving the problem of overcapacity in small-scale fi sheries in Vietnam. Keywords: small-scale fi sheries, overcapacity, Vietnam 1 ThS. Tô Văn Phương: Trường Đại học Nha Trang I. ĐẶT VẤN ĐỀ Hiện nay, nghề cá đang bị khai thác quá mức cả về sinh học và kinh tế ở nhiều nơi trên thế giới. Garcia và Newton đã ước lượng đội tàu khai thác trên toàn thế giới, năm 1998, đã dư thừa cường lực khoảng 25 đến 53% về sản lượng kinh tế tối đa. Cường lực khai thác tăng nhanh gấp tám lần so với tăng trưởng về sản lượng ở qui mô toàn cầu. Do vậy, tổ chức FAO dưới kế hoạch hành động quốc tế về quản lý cường lực, kêu gọi tất cả quốc gia phải thường xuyên đánh giá, kiểm tra về cường lực khai thác để tránh quá tải cường lực (Pomeroy and Andrew, 2011). Nghề cá qui mô nhỏ ở Việt nam đóng một vai trò quan trọng về nguồn sinh kế và thu nhập của hàng triệu người ven biển. Vùng biển ven bờ đang bị khai thác quá mức, nguồn lợi hải sản có nguy cơ bị cạn kiệt (Danida, 2010). Tính đến năm 2010, có khoảng 84% số lượng tàu thuyền lắp máy có công suất dưới 90 CV và thuyền thủ công hoạt động chủ yếu ở vùng nước ven bờ đã gây ra sức ép lớn lên nguồn lợi ven bờ. Cường lực khai thác hải sản tăng nhanh trong suốt hai thập kỷ qua, trong khi ngư trường khai thác chưa được mở rộng, làm mất cân đối giữa cường lực khai thác và nguồn lợi, cạnh tranh gay gắt trong khai thác hải sản ở vùng ven bờ - nghề cá qui mô nhỏ hoạt động. Những vấn đề trên đây là hệ quả của quá tải cường lực khai thác trong nghề cá. Vì vậy, hạn chế quá tải và giải pháp quản lý cường lực khai thác là vấn đề hết sức cấp bách. Chính phủ đã ban hành nhiều chính sách để khắc phục vấn đề này, ngoài Luật Thủy sản năm 2003, có một Quyết sách quan trọng nhất đó là theo Quyết định số 10/2006/QĐ-TTg của Chính phủ “Quy hoạch Tạp chí Khoa học - Công nghệ Thủy sản Số 2/2013 TRƯỜNG ĐẠI HỌC NHA TRANG • 57 tổng thể phát triển ngành thuỷ sản đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020”, số lượng tàu thuyền đến năm 2010 giữ ở mức 50.000 chiếc. Tuy vậy, đến năm 2010 tổng số tàu thuyền cả nước lên đến gần 130 nghìn chiếc. Nghiên cứu này bước đầu mô tả về thực trạng nghề cá quy mô nhỏ xét về khía cạnh quá tải cường lực, các giải pháp chủ yếu mà Chính phủ ta đang làm, tại sao nó chưa thành công, nguyên nhân do đâu và đề xuất một số giải pháp khắc phục. II. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU Nghiên cứu bước đầu xác định vấn đề và thách thức đến từ các bên liên quan trong nghề cá để giải thích tại sao chính sách khắc phục quá tải cường lực chưa thành công. Các vấn đề chính sẽ được phân tích để thấy tác động của chúng, đồng thời những kiến nghị giải quyết vấn đề quá tải cường lực được thảo luận. Để đạt được mục tiêu đề ra, sự kết hợp một cách đồng thời phương pháp đánh giá chủ quan và phân tích thống kê mô tả được sử dụng: nghiên cứu mô tả, phân tích số liệu sơ cấp và thư cấp, phỏng vấn điều tra. Nghiên cứu này khảo sát sơ bộ quá tải cường lực nghề cá qui mô nhỏ tại bốn tỉnh đại diện chính như Khánh Hòa, Bình Định, Phú Yên và Bình Thuận. Đánh giá dựa trên dữ liệu thứ cấp được thực hiện để xác định thực trạng tàu thuyền nghề cá, số lượng ngư dân, sản lượng đánh bắt, CPUE và tình trạng nguồn lợi theo thời gian. Sử dụng đánh giá chủ quan và các chỉ số định tính để mô tả quá tải cường lực. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ các cơ quan quản lý, báo cáo, bài báo khoa học và số liệu thống kê khác. Đánh giá dựa trên dữ liệu sơ cấp được thực hiện để xác định những nguyên nhân và tác động của quá tải cường lực, bao gồm cả thực thi các chính sách quản lý. Thế nào là quá tải cường lực? Quá tải cường lực là vấn đề mà ở đó cường lực đánh bắt cao hơn nhiều so với mục tiêu đánh bắt. Quá tải cường lực đề cập đến một thực tế “có quá nhiều ngư dân khai thác nguồn lợi thủy sản quá ít trong một thời gian dài” - “too many fi shers chasing too few fi sh” (Pomeroy, 2011; Pascoe và Gréboval, 2003). Xác định cường lực trong khai thác thủy sản có bị quá tải hay không là rất quan trọng. Một số phương đánh giá cường lực khai thác như bảng 1: Bảng 1. Tóm tắt các phương pháp đánh giá cường lực trong nghề cá Phương pháp đánh giá cường lực khai thác Phương pháp dựa trên đầu ra Phương pháp dựa trên đầu vào Không chính thống Chính thống Bao gồm kích cỡ đội tàu, công suất, tấn trọng tải, kỹ thuật và kinh nghiệm của thuyền trưởng, thuyền viên; trang thiết bị tìm kiếm cá.Các phân tích chủ quan 1. Phân tích bao lớp dữ liệu 2. Đỉnh điểm tới đỉnh điểm 3. Đánh giá biên sản xuất Stochastic Tuy nhiên, do bản chất của nghề cá qui mô nhỏ nên phương pháp định tính là phù hợp cho nhận biết vấn đề, trong khi phương pháp định lượng không thể sử dụng được (Pomeroy, 2011; FAO, 2004). Các chỉ số định tính được dùng để xác định quá tải cường lực trong nghề cá như sau: Đánh giá chủ quan Thông tin nghề cá được thu thập như đánh giá chủ quan từ nhà khoa học, ngư dân và những bên liên quan khác đến nghề cá trong nhiều năm. Cách đánh giá được sử dụng như quan sát dựa trên phỏng vấn nhóm, khảo sát, ý kiến chuyên gia (Delphi), phương pháp đánh giá nhanh Các chỉ số định tính về quá tải cường lực Đánh giá định tính dựa trên các phương pháp khoa học nhằm giảm thiểu sai số và vai trò đánh giá chủ quan. Mục tiêu quan trọng của phương pháp này là sử dụng tối đa thông tin thích hợp như đặc điểm sinh học, kinh tế và xã hội nghề cá; tình trạng sinh học nghề cá; tỷ lệ sản lượng đánh bắt so với sản lượng mục tiêu; tỷ lệ TAC/mùa vụ; xung đột trong nghề cá; sản lượng đánh bắt trên một đơn vị cường lực khai thác (CPUE), giá trị trên một đơn vị cường lực (VPUE). Đây là những chỉ số thường dùng để đánh giá quá tải cường lực trong nghề cá đa loài như ở Việt Nam. III. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU 1. Thực trạng nghề cá qui mô nhỏ ở Việt Nam Việt Nam có 3.260 km bờ biển với gần 4.000 hòn đảo và hơn 1 triệu km2 vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) trải dài qua 29 tỉnh thành ven biển, chiếm hơn một nửa dân số của cả nước. Lĩnh vực thủy sản đóng một vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế như: việc làm, nhu cầu dinh dưỡng và nguồn thu lớn ngoại tệ. Đã có gia tăng nhanh chóng suốt 2 Tạp chí Khoa học - Công nghệ Thủy sản Số 2/2013 58 • TRƯỜNG ĐẠI HỌC NHA TRANG thập kỷ qua cả về đánh bắt và nuôi trồng thủy sản. Ngành thủy sản đứng thứ 3 trong các ngành kinh tế trọng yếu của đất nước sau công nghiệp dầu khí và dệt may. Năm 2010, tổng giá trị xuất khẩu đạt 4,94 tỉ USD, chiếm 4,5% GDP của cả nước (Fistenet, 2010). Không dễ phân loại nghề cá Việt Nam thành nghề cá quy mô nhỏ và quy mô lớn. Nhưng theo các tài liệu trong cũng như ngoài nước đồng thời theo một số nhà khoa học và quản lý nghề cá, thì nghề cá Việt Nam được xem là nghề cá quy mô nhỏ (Pomeroy, 2009; Danida, 2010). Số lượng tàu thuyền khai thác đã tăng nhanh chóng từ 44.000 năm 1991 lên tới gần 130.000 chiếc vào năm 2010, với tổng công suất là 6,17 triệu CV (trung bình gia tăng 4,8%/năm) (Long và Dung, 2010) được biểu diễn như hình 1. Hình 1. Biểu đồ khuynh hướng gia tăng năng lực khai thác từ 1990 - 2009 Chú thích: number of vessel: số lượng tàu thuyền Total HP: tổng công suất (CV) Hình 2. Biểu đồ thề hiện khuynh hướng sản lượng đánh bắt (tấn và %) Chú thích: Production OS: sản lượng xa bờ Production NTS: sản lượng gần bờ Production growth: tăng trưởng Đặc biệt, số lượng tàu thuyền dưới 0,5 tấn không cần phải đăng ký (theo Điều 16.1 của Luật thủy sản) được cho rằng chiếm một tỷ lệ lớn. Vì vậy, đội tàu hiện tại có thể lớn hơn nhiều so với số liệu thống kê được biểu diễn như hình 1. Số lượng tàu cá tăng nhanh trong năm 2008, khoảng 30.000 tàu (Danida, 2010), do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân ngư dân đăng ký để được hưởng chế độ đãi ngộ cho nghề khai thác theo Quyết định 298 của Chính phủ. Trong thời gian từ 1990 - 2000, số tàu thuyền dưới 45CV hoạt động gần bờ tăng khoảng 2.300 chiếc/năm (Pomeroy, 2009). Hơn nữa, khoảng 72% tổng tàu thuyền gắn máy nhỏ hơn 45CV và 86% tàu thuyền được xác định là khai thác gần bờ. Phần lớn hoạt động ở vùng nước 4-5 hải lý và ở độ sau dưới 50m (FAO, 2004; Pomeroy, 2010). Đồ thị trên hình 2 cho thấy, mặc dù sản lượng liên tục tăng, nhưng tỷ lệ tăng trưởng giảm dần. Tỷ lệ tăng trưởng có thể xuống còn 0%, hoặc tăng trưởng âm trong những thập kỷ tới. Mặc dù thống kê chính thức như hình 2 cho biết sản lượng đánh bắt ít hơn 2 triệu tấn, thì nhiều nhà khoa học và quản lý nghề cá tin rằng mức độ thực sự có lẽ lớn hơn nhiều, ước tính khoảng 2,5 triệu tấn năm 2004 (DoFi, 2011; Danida, 2010). Theo Pomeroy (2010), khoảng 82% tổng trữ lượng khai thác nằm ở độ sâu dưới 50m (tức là nó đến từ hoạt động khai thác gần bờ). Hệ quả là, sản lượng khai thác gần bờ cao hơn sản lượng bền vững tối đa, hàm ý rằng nguồn lợi vùng bờ đang bị khai thác quá mức và áp lực khai thác vẫn đang tăng lên do nhiều ngư dân tham gia vào nghề cá mỗi năm. Ước tính số lượng ngư dân làm việc toàn thời gian ở các cộng đồng ven biển là 550.000, tăng khoảng 25.000 người/ năm và thủy sản được coi là nguồn thu nhập chính của 4,3% hộ dân trên cả nước và lao động chính chiếm khoảng 5,1% lực lượng lao động toàn quốc (Pomeroy, 2009). Hình 3 cho thấy, tổng sản lượng khai thác trên một đơn vị tàu thuyền tăng liên tục, nhưng năng suất khai thác (CPUE) - sản lượng đánh bắt trên một đơn vị công suất tàu (CV) - giảm liên tục. Cụ thể, CPUE đã giảm từ 1,1 tấn/CV năm 1991 xuống còn 0,34 tấn/CV năm 2005 và chỉ còn khoảng 0,3 tấn/CV năm 2009 - một sự suy giảm khá nhanh trong nghề cá của một nước (Pomeroy, 2010). Hình 3. Mối quan hệ giữa năng suất khai thác và tàu thuyền Chú thích: Production/vessel: sản lượng/tàu thuyền; Production/HP: sản lượng/CV Tạp chí Khoa học - Công nghệ Thủy sản Số 2/2013 TRƯỜNG ĐẠI HỌC NHA TRANG • 59 2. Chính sách nghề cá liên quan đến quá tải cường lực Chính sách liên quan đến quá tải cường lực đã được thực thi khi Chính phủ nhận ra vấn đề từ giữa những năm 1990, ví dụ: chính sách hạn chế áp lực khai thác gần bờ và phát triển khai thác xa bờ, chương trình đóng tàu công suất nhỏ hơn 20CV đã bị cấm từ năm 1998 và một số chính sách khác. Tuy nhiên, áp lực khai thác thủy sản ven bờ vẫn ngày một gia tăng, khai thác quá mức dẫn đến suy giảm nguồn lợi ngày một nghiêm trọng. Một chính sách quan trọng nhằm hạn chế quá tải cường lực trong nghề cá đó là Chiến lược quy hoạch tổng thể phát triển thủy sản đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 được Thủ tướng chính phủ phê duyệt thông qua Quyết định số 10/2006/ QĐ-TTg ban hành ngày 11/01/2006. Theo quy hoạch, số lượng tàu thuyền giữ ở mức 50.000 chiếc (năm 2010), trong đó số tàu công suất dưới 45CV là 30.000 chiếc và lao động nghề cá ngữ mức 0,5 triệu người. Tuy nhiên, mục tiêu cắt giảm đội tàu theo quy hoạch đã không thực hiện được. Trên thực tế, số lượng tàu thuyền không những không giảm mà còn tăng lên nhanh, xấp xỉ 130.000 tàu năm 2010. Một số nguyên nhân và thách thức chính được chi tiết ở nội dung dưới đây. 3. Thách thức liên quan đến quá tải cường lực 3.1. Thực thi các hỗ trợ nghề cá Hỗ trợ cho nghề cá rõ ràng có tác động tiêu cực đến giải pháp quản lý cường lực. Thực vậy, theo Danida (2010), có hai loại hình hỗ trợ ước tính khoảng 317 triệu USD tính đến năm 2009. Loại “hỗ trợ tốt” chiếm khoảng 49 triệu USD, trong khi loại “hỗ trợ xấu” chiếm khoảng 268 triệu USD2. Theo đó, các chính sách miễn thuế tài nguyên, giảm 50% lệ phí đăng ký tàu đóng mới và đặc biệt là chính sách trợ giá xăng dầu năm 2008 cho ngư dân. Thực tế cho thấy rằng, để đủ các điều kiện được Chính phủ trợ giá (tức là phải hoạt động liên tục ít nhất 6 tháng). Điều này có tác động gián tiếp gây ra sự gia tăng đột biến nhóm tàu nhỏ cần đăng ký (ước lượng tăng khoảng 30.000 chiếc trong 2 năm từ 2008 - 2010) (Danida, 2010). Ngoài ra, trợ giá xăng dầu đã vô tình khôi phục những con tàu vốn đang nằm bờ hoặc chờ phá hủy hoặc chuyển loại hình hoạt động khác do giá xăng dầu tăng cao (kế cả tàu thuyền xa bờ), trợ cấp đã tạo điều kiện cho họ quay trở lại khai thác. 2 Theo UNEP và cộng sự (2009), loại hỗ trợ tốt được hiểu là các hỗ trợ không đi ngược lại chính sách giảm thiểu quá tải cường lực (như chương trình MPAs, thông tin nghề cá, bảo hiểm cho tàu khai thác xa bờ). Trong khi loại hỗ trợ xấu đi ngược lại với chính sách giảm thiểu cường lực, chẳng hạn như hỗ trợ giá xăng dầu, miễn thuế tài nguyên Tương tự như vậy, do lợi ích thu được thấp, nhiều tàu cá cỡ nhỏ đã nằm bờ, nhưng để nhận được trợ giá, họ cần phải chứng minh rằng mình đang hoạt động. Hơn nữa, tàu công suất lớn khai thác xa bờ được trợ giá lại trở về vùng nước gần bờ tạo sự cạnh tranh với tàu cỡ nhỏ. Theo báo cáo của Tổng cục thủy sản, giai đoạn 2006 - 2010, có ít nhất 14.000 tàu đã nằm bờ trước khi trợ giá xăng dầu có hiệu lực (DoFi, 2011). 3.2. Thách thức từ phía ngư dân Trình độ dân trí của ngư dân tương đối thấp, chỉ có khoảng 2,0% có trình độ đại học và cao đẳng, 39,1% ở bậc tiểu học, 38,1% bậc trung học cơ sở, 16,5% trung học phổ thông và đặc biệt có 3,1% không biết chữ (Hao, 2009). Hệ quả là họ không nhận thức đầy đủ về quá tải cường lực. Khi được hỏi “Anh/chị nghĩ gì về chính sách cắt giảm tàu thuyền của Chính phủ?”; 98% ngư dân Bình Thuận và Phú Yên, 97% ngư dân Khánh Hòa và 95% ngư dân Bình Định phản đối chính sách này bởi vì họ quen với cuộc sồng ổn định từ nhỏ, họ sợ không thể làm được nghề khác khi “ra khỏi” nghề cá. Trình độ thấp cản trở họ tiếp cận công nghệ khai xa bờ và tìm kiếm nghề nghiệp thay thế Cần nhấn mạnh rằng, rất khó tìm kiếm nghề thay thế trong cộng đồng nghề cá, do vậy nghề cá quy mô nhỏ dường như được xem là “sinh kế cuối cùng - employer of last resort” ở cộng đồng ven biển Việt Nam. 3.3. Cạnh tranh và xung đột trong hoạt động đánh bắt Theo khảo sát ở 4 tỉnh nghiên cứu, do tình trạng khai thác quá mức và suy giảm nguồn lợi, thu nhập từ hoạt động khai thác giảm tới 70% so với 10 năm trước, đôi khi không đủ chi phí khai thác. Hậu quả là xung đột giữa các tàu khai thác gần bờ với nhau, giữa tàu được phép đánh bắt gần bờ và xa bờ ngày một tồi tệ. Ngư dân phản ánh, do không thể khai thác ở vùng nước như quy định, đội tàu có công suất lớn (trên 45CV) đi vào vùng nước ven bờ cạnh tranh với tàu thuyền nhỏ. Cạnh tranh càng cao và áp lực khai thác ngày càng tăng do hàng trăm tàu đóng mới đi vào hoạt động mỗi năm; đã đưa tình trạng khai thác ngày càng tồi tệ hơn; nơi họ sẽ phải sử dụng bất kỳ công nghệ, kỹ thuật khai thác nào đó để tồn tại. Để cải thiện tình hình này, cần thiết phải tìm ra chính sách quản lý thích hợp để kiếm soát số lượng tàu thuyền, giảm áp lực vùng biển ven bờ. Tuy nhiên, vấn đề thật khó giải quyết khi số lượng Tạp chí Khoa học - Công nghệ Thủy sản Số 2/2013 60 • TRƯỜNG ĐẠI HỌC NHA TRANG tàu thuyền phải giảm trong khi không được làm tổn thương - vulnerable đến ngư dân nghèo. Theo ngư dân tại phạm vi nghiên cứu, “miếng cơm” của họ ngày hôm nay đắt đỏ và khó khăn hơn trước, trong khi thực phẩm ngày mai đang bị đe dọa. Họ sống trong vòng luẩn quẩn liên quan đến đói nghèo. Đối với ngư dân nghề cá qui mô nhỏ, có thể nói “họ là ngư dân bởi vì họ nghèo” và “họ nghèo bởi vì họ là ngư dân” (Pomeroy, 2011). Ở Việt Nam, chúng ta có thể có cả hai vế song hành trong cùng một thời gian. 3.4. Vấn đề của Quyết định số 10 Như đã đề cập ở trên, chiến lược cắt giảm tàu thuyền không những không thành công mà chúng đã tăng lên gần 130.000 chiếc vào năm 2010. Có một số nguyên nhân cho vấn đề này, cụ thể như sau: Thứ nhất, khoảng 90% cán bộ quản lý nghề cá cấp tỉnh tại phạm vi nghiên cứu khi được hỏi đều cho rằng: Chính phủ không có văn bản hướng dẫn nào để thực thi Quyết định này ở cấp địa phương. Cơ quan quản lý địa phương không biết cơ cấu lại tàu thuyền như thế nào là hợp lý, không biết loại tàu thuyền nào nên được cắt giảm và phải cắt giảm bao nhiêu để đáp ứng với mục tiêu đề ra. Hơn nữa, cơ quan cấp tỉnh đã không triển khai các quy định về giảm thiểu quá tải cường lực, vì họ sợ sẽ gây ra khó khăn cho ngư dân địa phương mình. Đặc biệt, trong báo cáo kế hoạch chiến lược của Tổng cục Thủy sản kế hoạch 5 năm phát triển nghề cá giai đoạn 2010 - 2015, chúng ta không có bất kỳ qui định, văn bản hướng dẫn cụ thể nào liên quan đến giảm thiểu quá tải cường lực, mà chỉ quan tâm đến việc làm thế nào để tăng sản lượng đánh bắt. Thứ hai, có một sự mâu thuẫn, chồng chéo và thiếu phối hợp giữa định hướng chiến lược của ngành thủy sản (ví dụ: cắt giảm 50% tàu thuyền khai thác) và kế hoạch chiến lược phát triển ở cấp tỉnh (ví dụ: thiết lập mục tiêu tăng trưởng cao về sản lượng khai thác). Theo khảo sát, gần như 100% ngư dân không biết chính sách của Chính phủ về cắt giảm tàu thuyền khai thác. Lý giải cho điều này, có thể cán bộ địa phương không tuyên truyền sâu rộng đến ngư dân và họ miễn cưỡng thực hiện các chính sách có thể ảnh hưởng bất lợi đến cộng đồng ngư dân địa phương họ. Hơn nữa, họ kỳ vọng rằng ngư dân sẽ cố gắng khai thác nhiều cá nhất có thể để đáp ứng được mục tiêu tăng trưởng sản lượng mà quên đi các nỗ lực giảm thiểu quá tải cường lực. Thực vậy, có sự hiểu sai về sản lượng khai thác tăng trưởng hàng năm tương đồng với sự phát triển kinh tế. Gia tăng sản lượng hàng năm đã trở thành một chỉ số quan trọng để đo lường thành công về phát triển ngành thủy sản, đồng thời cũng là tiêu chí quan trọng để xét “thành tích” cho các cán bộ và cơ quan quản lý trong thực thi công việc. Cuối cùng, sự thiếu vắng chương trình hỗ trợ ngư dân chuyển đổi nghề (ví dụ: hỗ trợ về tài chính, kỹ thuật khai thác xa bờ hoặc dạy nghề). Chúng ta chưa nhất quán về chính sách, cụ thể là nội dung của Quyết định 298 năm 2008 nói về hỗ trợ xăng dầu cho tàu thuyền nghề cá qui mô nhỏ nhằm tạo điều kiện khuyến khích ngư dân mở rộng hoạt động khai thác, đã mâu thuẫn với tinh thần của Quyết định số 10 năm 2006 với mục tiêu cắt giảm tàu thuyền khai thác. Một bên thì động viên và khuyến khích tàu thuyền đi khai thác trong khi bên còn lại thì yêu cầu phải cắt giảm tàu thuyền để hạn chế hoạt động khai thác. 3.5. Vấn đề Kiểm tra, Giám sát và Kiểm soát (MCS) Có thể nói quá tải cường lực nghề cá quy mô nhỏ ở Việt Nam có mối quan hệ mật thiết với MCS. Bởi vì, MCS đóng vai trò quan trọng trong việc hạn chế các hoạt động đánh bắt không báo cáo, không theo quy định và bất hợp pháp (IUU fi shing activities). Nhưng trên thực tế, có quá nhiều tàu thuyền không đăng ký, không có giấy phép khai thác mà vẫn hoạt động, hạn chế trong kiểm soát của các cơ quan quản lý liên quan. Nghề cá Việt Nam được xem như là một trong những nghề cá yếu nhất về MCS (Pramod, 2011). Nguyên nhân chính của thực trạng này là do: Thứ nhất, cơ cở hạ tầng chưa đáp ứng được cho vùng biển rộng lớn với hơn 1 triệu km2 vùng đặc quyền kinh tế (EEZ). Pháp luật hiện hành chưa được thực thi nghiêm túc do ngân sách cấp cho tàu tuần tra còn hạn chế. Các công cụ MCS tiên tiến và cơ chế quản lý như kiểm tra bến cảng, sử dụng quan sát viên và hệ thông giám sát tàu thuyền (VMS) chưa phải là một phần quan trọng trong chiến lược phát triển nghề cá ở thời điểm này của Việt Nam. Thứ hai, cán bộ kiểm ngư ở nước ta còn mỏng và tàu thuyền khai thác hiếm khi bị kiểm tra trên biển, do chi phí cho một lần tuần tra là khá cao. Ngoài ra, hoạt động MCS chưa thực sự hiệu quả khi mà cả ngư dân và cán bộ kiểm ngư đều chưa thực hiện tốt quyền hạn và nghĩa vụ của mình. 4. Giải pháp quản lý quá tải cường lực Từ thực trạng nghề cá qui mô nhỏ và những thách thức liên quan đến quá tải cường lực, cần có giải pháp đồng bộ liên quan đến cộng đồng và ngư dân nhằm quản lý quá tải cường lực hiệu quả, cụ thể như sau: Tạp chí Khoa học - Công nghệ Thủy sản Số 2/2013 TRƯỜNG ĐẠI HỌC NHA TRANG • 61 Các nhà quản lý nghề cá cần phải xác định được loại tàu, số lượng tàu cắt giảm, tiêu chí và nguyên tắc cắt giảm tàu thuyền. Đồng thời, các chính sách phục vụ nghề cá cần được nhất quán, đặc biệt liên quan đến giảm thiểu quá tải cường lực. Tăng cường tuyên truyền sâu rộng về chính sách giảm thiểu quá tải cường lực cho các bên liên quan (ngư dân, chính quyền địa phương, cán bộ quản lý các cấp). Tăng cường chính sách hỗ trợ ngư dân chuyển đổi nghề thay vì trợ giá xăng dầu sẽ tác động đến áp lực khai thác thủy sản ven bờ. Tăng cường hơn nữa cả về cơ sở vật chất và cơ chế hoạt động của MCS (kiểm tra, giám sát và kiểm soát hoạt động khai thác thủy sản). IV. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ Nghề cá qui mô nhỏ ở Việt Nam đang bị khai thác quá mức và suy giảm nguồn lợi như là hệ quả của quá tải cường lực trong một thời gian dài. Đây là vấn đề nan giải và là thách thức lớn khi mà các chính sách của Chính phủ đều chưa mang lại hiệu quả, thậm chí còn dẫn đến tình trạng tồi tệ hơn trong nghề cá (sự phụ thuộc cao của ngư dân vào nghề cá, thiếu vắng cơ hội việc làm phi nghề cá, các chính sách quản lý chưa nhất quán, tăng nhanh số lượng ngư dân và tàu thuyền dẫn đến xung đột trong hoạt động khai thác, hoạt động MCS còn nhiều bất cập). Tất cả những thách thức trên đòi hỏi phải có một giải pháp đồng bộ nhằm giải quyết hiệu quả vấn đề quá tải cường lực trong nghề cá qui mô nhỏ Việt Nam. Giải quyết quá tải cường lực hàm ý tập trung ngày càng tăng vào các giải pháp liên quan đến ngư dân và cộng đồng. Không một giải pháp đơn lẻ và đơn giản nào có thể giải quyết được vấn đề này mà cần phải xây dựng cơ chế chính sách liên bộ - ngành (ngành thủy sản không thể tự mình giải quyết được). Tính phức tạp của nghề cá khiến cho việc sử dụng tách biệt bất kỳ một phương án giải quyết quá tải cường lực đều không hiệu quả. Cần phải có nghiên cứu qui mô sâu rộng hơn để đánh giá toàn diện vấn đề quá tải cường lực và đề xuất giải pháp giải quyết liên quan đến các khía cạnh tái tạo và bảo vệ nguồn lợi; phát triển sinh kế, kinh tế và cộng đồng; đồng thời tái cơ cấu hoạt động quản lý sao cho ngư dân có thể “ly ngư chứ không ly hương”. Mặt khác, cần phải có sự tham khảo các giải pháp mà các nước có nghề cá tương đồng với chúng ta như Thái Lan, Đài Loan, Philipin, Trung Quốc để giải quyết vấn đề này. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Văn phòng Chính phủ (2006), Quyết định số 10/2006/QĐ-TTg ban hành ngày 11/01/2006 của Thủ tưởng Chính phủ; 2. Văn phòng Quốc hội (2003), Luật Thủy sản, Hà Nội năm 2003; 3. Fistenet (2010), Tải về từ www.fi stenet.gov.vn/.../1trung-tam-thong-tin-thong-ke.2010; 4. VASEP (2011), Tải về từ 5. DANIDA (2010), The Fisheries Sector in Vietnam: A Strategy Economic Analysis. University of Copenhagen and Ministry of Planning and Investment of Vietnam. Vietnam; 6. DoFi (2011), Directorate of Fisheries. Vietnam: Fisheries and Aquaculture Sector Study: Final Report. Hanoi, Vietnam; 7. FAO/FishCode (2004), Report of the National Conference on Responsible Fisheries in Vietnam, Hanoi, Vietnam, 29-30 September 2003, FAO/FishCode review, No.9. Rome: UN Food and Agriculture Organization; 8. Hao, T.V (2009), Recommendations for policies systems of sustainable management in coastal fi shing activities. The Research Institute for Aquaculture No.3 (RIA3). Nha Trang, Vietnam; 9. Long, N. and N. D. Dung (2010), Review of Vietnam’s legal, policy and institutional arrangements in light of WCPFC requirements. Hanoi, VietNam; 10. MoFi (2005), Vietnam fi sheries and aquaculture sector study: Final report Ministry of Fisheries and World Bank. Vietnam; 11. Pascoe, S. and D. Gréboval (eds) (2003), Measuring Capacity in Fisheries: Selected Papers. FAO Fisheries Technical Paper, No. 445. Rome, Italy; 12. Pomeroy, R., Andrew, N (2011), Small-scale fi sheries management: Frameworks and Approaches for the Developing World. The British Library, London, UK; 13. Pomeroy, R (2010), Presentation about overcapacity in South-east Asian: Workshop in Vietnam. May, 2010. Vietnam; 14. Pomeroy, R., Kim Anh, N.T & Thong, H.X (2009), Small-scale marine fi sheries policy in Vietnam. Marine Policy, 33: 419-428; 15. Pramod, G (2011), Evaluations of Monitoring, Control and Surveillance in marine fi sheries of 41 countries, MCS Case Studies Report, Fisheries Centre, University of British Columbia, Canada, May 2011, 222 p; 16. UNEP, VIFEP, WWF (2009), Fisheries Subsidies, Supply Chain and Certifi cation in Vietnam. Report produced with support of the United Nations Environment Programme Division of Technology, Industry and Economics (DTIE); 17. Ward, J.M., Kirkley, J.E., Metzner, R. & Pascoe. S (2004), Measuring and Assessing Capacity in Fisheries. 1. Basic concepts and management options. FAO Fisheries Technical Paper, No. 433/1. FAO, Rome.