Phân bổ tài chính công cho phát triển xã hội: Thực trạng và vấn đề

4 Xã hội học số 2 (78), 2002 Phân bổ tài chính công cho phát triển xã hội: thực trạng và vấn đề Hà Huy Thành Tăng tr−ởng kinh tế và phát triển xã hội (bao hàm cả sự công bằng xã hội), là hai mặt của một vấn đề - vấn đề phát triển bền vững. Vì thế, mọi quốc gia đều đặt vấn đề giải quyết mâu thuẫn giữa tăng tr−ởng kinh tế và công bằng xã hội nh− là một vấn đề quan trọng trên con đ−ờng phát triển kinh tế - xã hội của mình. Tuy nhiên, trong phạm vi của vấn đề đang bàn - vấn đề phân bổ tài chính cho phát triển xã hội - bài viết này chỉ bàn đến thực trạng và vấn đề của sự phân bổ tài chính công cho sự phát triển xã hội Việt Nam mà không bàn đến các mối quan hệ rộng lớn phức tạp giữa tăng tr−ởng kinh tế và phát triển xã hội. Tài chính công trong bài viết này đ−ợc xem nh− là nguồn vốn tài chính có nguồn gốc của Nhà n−ớc nh− vốn ngân sách nhà n−ớc, vốn tín dụng nhà n−ớc, vốn của các doanh nghiệp nhà n−ớc trong cơ cấu chung về nguồn lực tài chính cho sự phát triển bao gồm vốn của t− nhân và dân c−, vốn đầu t− trực tiếp n−ớc ngoài và nguồn vốn của nhà n−ớc nh− vừa nêu. Nguồn tài chính công chi cho các dịch vụ xã hội cơ bản còn đ−ợc tính cả 20 % vốn viện trợ phát triển chính thức (ODA) theo sáng kiến của Hội nghị th−ợng đỉnh Liên Hiệp quốc về phát triển xã hội họp tại Copenhagen năm 1995. Phát triển xã hội trong bài viết này đ−ợc giới hạn trong các lĩnh vực giáo dục, y tế và xóa đói giảm nghèo. I. Thực trạng phân bổ tài chính công cho phát triển ở xã hội Việt Nam Nhận thức đ−ợc vai trò quan trọng đích thực của các vấn đề phát triển xã hội trong quá trình phát triển, Đảng cộng sản Việt Nam đã luôn luôn xem phát triển xã hội vừa là mục tiêu vừa là điều kiện cho sự phát triển bền vững của đất n−ớc. Vì thế, dù cho đến nay, Việt Nam vẫn là một trong những n−ớc nghèo nhất thế giới, đầu t− cho phát triển xã hội luôn là một lĩnh vực đ−ợc sự quan tâm đặc biệt của Đảng và Chính phủ. I.1. Phân bổ tài chính công cho phát triển dịch vụ giáo dục. Trong những thập niên gần đây, ngân sách đầu t− cho giáo dục tăng khá nhanh cả số tuyệt đối cũng nh− tỷ trọng trong tổng chi của Nhà n−ớc và tỷ trọng trong GDP. So với năm 1992 chi tiêu cho giáo dục năm 1998 đã tăng gấp 3 lần (từ 3,1 Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Hà Huy Thành 5 nghìn tỷ VNĐ lên 8,6 nghìn tỷ VNĐ). Tỷ trọng chi cho giáo dục trong tổng chi ngân sách nhà n−ớc tăng từ 10,9% (1992) lên 17,4% (1998), −ớc tính tỷ lệ này t−ơng ứng trong các năm 2000 và 2001 là 15,1% và 15,6%. Mức chi này là gần t−ơng đ−ơng với mức chi của một số n−ớc châu á nh− Malayxia (15%), Hàn Quốc (17%), song còn thấp so với Thái Lan (20%). Tỷ trọng chi cho giáo dục so với tổng thu nhập quốc nội, GDP, tăng từ 2,2% năm 1992 lên 3,5% năm 1998. Trong kế hoạch phấn đấu của Việt Nam, đến năm 2010 tỷ trọng chi cho giáo dục sẽ đạt đến mức 20% tổng chi ngân sách nhà n−ớc, khi đó chi cho giáo dục sẽ đạt 4% GDP, t−ơng đ−ơng với mức chi của các n−ớc trong khu vực. Một vấn đề cần l−u ý là trong tổng chi ngân sách nhà n−ớc cho giáo dục thì cấp Trung −ơng chịu trách nhiệm chi khoảng 26,6% cho giáo dục đại học và trên đại học, các địa ph−ơng đảm nhiệm chi 73,4% cho giáo dục phổ thông. Nh− vậy, phần lớn ngân sách nhà n−ớc đã đ−ợc chi cho giáo dục phổ thông. Tuy nhiên, khi xem xét định mức chi tiêu trên đầu học sinh phổ thông và sinh viên đại học và cao đẳng, thì thấy rằng mức chi ngân sách nhà n−ớc cho giáo dục đại học cao hơn cho giáo dục phổ thông (tỷ lệ này là 6/4). Đây có thể là một điều không hợp lý xét trong bối cảnh thực hiện chính sách xã hội hóa giáo dục của Chính phủ. Nhiều nhà nghiên cứu và hoạch định chính sách cho rằng, cần giảm mức chi ngân sách nhà n−ớc cho giáo dục đại học và tăng phần đóng góp của nhân dân, trong khi cần thiết tăng mức chi cho giáo dục phổ thông, đặc biệt là bậc tiểu học. Vấn đề là ở chỗ, giáo dục phổ thông, đặc biệt là cấp tiểu học, là cấp cơ sở, làm nền tảng cho sự phát triển ở các cấp học tiếp theo. Còn cấp đại học, cao đẳng và hơn nữa, là cấp học để tìm kiếm công việc làm thì nên có sự đầu t− một phần của chính ng−ời học. Một vấn đề khác cũng đ−ợc d− luận xã hội quan tâm khi bàn về sự phân bổ ngân sách nhà n−ớc cho lĩnh vực giáo dục giữa các vùng trong cả n−ớc, đó là vấn đề xác định tiêu chí để phân bổ. Chẳng hạn nh− mức phân bổ ngân sách theo đầu học sinh hoặc đầu ng−ời dân (theo thông t− 562 ngày 3/3/1998 của Bộ Tài chính) đã gây ra mâu thuẫn giữa các vùng. Việc sử dụng định mức chi trên đầu ng−ời để làm cơ sở tính ngân sách cho giáo dục đã khiến cho các địa ph−ơng th−a dân trở nên bất lợi. Hoặc khi Trung −ơng điều tiết bổ sung ngân sách cho giáo dục dựa trên đầu học sinh thì cũng có nghĩa là làm lợi hay thiên vị cho các địa ph−ơng vốn đã có tỷ lệ nhập học cao. Hệ quả của sự phân bổ này là các tỉnh miền núi, vùng sâu vùng xa có đ−ợc ít nguồn kinh phí để phát triển giáo dục, trong khi họ cần có nguồn kinh phí nhiều hơn để thu hút học sinh đến lớp và cả giáo viên. Và ng−ời ta đã thấy có sự khác biệt khá rõ rệt giữa các địa ph−ơng (tỉnh) trong chi tiêu giáo dục. Công trình nghiên cứu đánh giá chi tiêu công năm 2000 của Trung tâm thông tin và phát triển Việt Nam đã phân tích chi tiêu cho giáo dục của các tỉnh có thu nhập cao, trung bình, thấp và cho thấy: các tỉnh nghèo đã phải dành một phần tỷ trọng lớn hơn GDP của mình để chi cho giáo dục. Song ngay cả trong tr−ờng hợp này, các tỉnh giàu vẫn có mức chi cho giáo Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.ac.vn Phân bổ tài chính công cho phát triển xã hội: thực trạng và vấn đề 6 dục cao hơn từ 1,5 lần mức chi của các tỉnh nghèo. Từ đó vấn đề đặt ra là cần hoàn thiện hệ thống các định mức khi phân bổ ngân sách cho giáo dục một cách hợp lý, trong đó có sự phân biệt giữa các vùng, miền, mức độ giàu nghèo của các địa ph−ơng. I.2. Phân bổ tài chính công cho dịch vụ y tế Cần khẳng định ngay rằng, Việt Nam đã có đ−ợc những thành tựu lớn trong công tác chăm sóc sức khỏe cho ng−ời dân. Một hệ thống các cơ sở y tế nhà n−ớc từ trung −ơng đến cấp xã đã đ−ợc xây dựng trong những năm tr−ớc đổi mới nay có thêm rất nhiều cơ sở y tế t− nhân ra đời và tham gia vào hệ thống dịch vụ y tế, đã mở rộng diện và nâng cao chất l−ợng chăm sóc sức khỏe cho nhân dân. Việt Nam đã khống chế, đẩy lùi và thanh toán đ−ợc một số bệnh dịch nguy hiểm nh− dịch tả, dịch hạch, th−ơng hàn, sốt sét, bại liệt, bệnh uốn ván sơ sinh.... Trong phạm vi vấn đề đang bàn là phân bổ tài chính công cho dịch vụ y tế, thì tính trong khoảng thời gian từ 1991 đến 1998, mức chi ngân sách nhà n−ớc cho dịch vụ y tế bình quân đầu ng−ời tăng hai lần và phần GDP dành cho y tế cũng tăng lên, tuy ở mức tăng thấp hơn. Đó là một sự cố gắng đáng ghi nhận của Chính phủ. Tuy thế mức chi bình quân cho đầu ng−ời đến nay cũng chỉ đạt 5,8 USD/năm. Đây là mức còn rất thấp so với các n−ớc trong khu vực và càng thấp so với mức mà UNDP khuyến nghị đối với các n−ớc có thu nhập thấp là 12 USD/ng−ời/năm. Một vấn đề khác đáng quan tâm là trong tổng chi tiêu cho y tế chỉ có 20% là từ nguồn ngân sách nhà n−ớc, 80% còn lại là do ng−ời bệnh phải trả. Có thể thấy với tỷ lệ chi tiêu nh− thế khả năng tiếp cận của ng−ời nghèo với dịch vụ y tế là rất khó khăn. Rồi nữa, phần lớn ngân sách chi th−ờng xuyên của nhà n−ớc cho y tế tập trung vào các bệnh viện lớn tập trung ở Trung −ơng và tuyến tỉnh (75-87%), phần chi từ ngân sách nhà n−ớc cho y tế xã chỉ chiếm khoảng 10%. Đây có lẽ là một nguyên nhân cắt nghĩa vì sao các cơ sở y tế tuyến xã là rất nghèo nàn, lạc hậu không đáp ứng đ−ợc nhu cầu chăm sóc sức khỏe ban đầu cho ng−ời dân. Đó cũng là nguyên nhân gây nên sự quá tải đối với các bệnh viện ở tuyến trên, nh− d− luận xã hội đã phản ánh. Với tỷ lệ 75- 87% ngân sách nhà n−ớc chi th−ờng xuyên cho y tế tập trung vào các bệnh viện lớn, có thể kết luận rằng ngân sách nhà n−ớc cho chữa bệnh là chủ yếu, còn phần chi cho phòng bệnh là quá ít ỏi. Tính bất hợp lý là rất rõ ràng khi chúng ta coi công tác phòng bệnh là quan trọng bởi phạm vi rộng lớn của nó và bởi số ng−ời đ−ợc h−ởng lợi từ loại dịch vụ này đông hơn nhiều lần so với dịch vụ chữa bệnh. Rõ ràng cơ cấu phân bổ nguồn tài chính nhà n−ớc cho dịch vụ y tế là cần có sự điều chỉnh. I.3. Phân bổ tài chính công cho xóa đói giảm nghèo Nghèo đói là một vấn đề có tính toàn cầu. Tuy nhiên ở những quốc gia nghèo, chậm phát triển thì vấn đề nghèo đói có phần nghiêm trọng hơn. Việt Nam một n−ớc Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Hà Huy Thành 7 thuộc diện nghèo trên thế giới và khu vực: GDP bình quân đầu ng−ời chỉ đạt khoảng 400 USD/năm, tức là mỗi ngày mỗi ng−ời chỉ đạt hơn 1 USD. Vì thế vấn đề xóa đói giảm nghèo luôn đ−ợc Đảng và Chính phủ Việt Nam quan tâm, đặc biệt trong chiến l−ợc phát triển kinh tế - xã hội. Và nh− chúng ta đã biết, xóa đói giảm nghèo và phát triển kinh tế là hai vấn đề quan hệ mật thiết với nhau, nên đầu t− cho phát triển cũng chính là đầu t− cho xóa đói giảm nghèo và ng−ợc lại đầu t− cho xóa đói giảm nghèo cũng là đầu t− cho phát triển kinh tế. Từ cách nhìn này mà xét thì đầu t− cho xóa đói giảm nghèo có nội dung t−ơng đối rộng lớn. Nó bao gồm cả đầu t− cho phát triển cơ sở hạ tầng (đ−ờng giao thông, điện, n−ớc...) đầu t− cho các dịch vụ xã hội khác nh− chăm sóc sức khỏe, cho giáo dục, cho văn hóa, thể dục thể thao, cho mở rộng công việc làm... Trong 10 năm qua (1991-2000) tổng nguồn vốn đầu t− có các ch−ơng trình, dự án liên quan đến xóa đói giảm nghèo đạt khoảng 21.000 tỷ đồng. Riêng trong 2 năm 1999-2000 nguồn ngân sách nhà n−ớc đầu t− trực tiếp cho xóa đói giảm nghèo khoảng 9.600 tỷ đồng, lồng ghép các ch−ơng trình dự án khác liên quan khoảng 800 tỷ đồng. Nguồn vốn tín dụng cho vay −u đãi hộ nghèo là 5.500 tỷ đồng. Huy động vốn từ 8 tỉnh thành phố, từ 35 tổng công ty lớn, 28 bộ ngành... đ−ợc khoảng 300 tỷ đồng. Ngoài ra nguồn vốn hợp tác quốc tế (chủ yếu là ODA) cũng đ−ợc huy động và sử dụng cho mục tiêu xóa đói giảm nghèo, nguồn vốn này −ớc đạt 3000 tỷ đồng. Với những cố gắng to lớn của chính phủ, của các bộ ngành và các doanh nghiệp nh− vừa nêu, trong 10 năm qua Việt Nam đã giảm đ−ợc tỷ lệ hộ nghèo đói từ hơn 30% năm 1991 xuống còn 10% vào cuối năm 2000. Giảm hộ đói xuống còn khoảng 0,8% tổng số hộ trong cả n−ớc. Cơ sở hạ tầng ở các xã nghèo, xã đặc biệt khó khăn đ−ợc nâng cấp một b−ớc, tính đến cuối năm 2000, trên 90% số xã nghèo đã có đ−ờng ô tô đến trung tâm xã, 80% số xã có đủ tr−ờng học, 98% xã có trạm y tế xã, 80% xã có hệ thống thủy lợi nhỏ, 85% số xã có điện sinh hoạt đến trung tâm xã; hơn 50 nghìn ngôi nhà cho các hộ nghèo ở vùng nghèo đã đ−ợc xây dựng trong 10 năm qua; hơn 7 triệu hộ nghèo đ−ợc vay vốn tín dụng −u đãi phục vụ sản xuất và đời sống, trong đó có 120.000 hộ đồng bào dân tộc; Hỗ trợ định canh cho hơn 230.000 hộ; cấp trên 1,2 triệu thẻ bảo hiểm y tế cho ng−ời nghèo, cấp thẻ, giấy khám chữa bệnh miễn phí cho trên 3 triệu ng−ời nghèo; giảm học phí cho 1,3 triệu học sinh nghèo, cấp sách giáo khoa cho 1,5 triệu học sinh nghèo. Các con số trên đây xác nhận sự cố gắng của Đảng và Chính phủ Việt Nam trong nỗ lực xóa đói giảm nghèo gắn với phát triển kinh tế - xã hội đất n−ớc. II. Những thách thức đối với việc phân bổ tài chính công cho phát triển kinh tế xã hội . Với những điều trình bày ở phần I trên đây có thể có nhận xét, chính phủ Việt Nam đã có chiến l−ợc, các chính sách và biện pháp đúng đắn trong việc đầu t− cho phát triển kinh tế - xã hội trong chiến l−ợc phát triển kinh tế - xã hội của đất n−ớc. Và trong lĩnh vực này Việt Nam đã đạt đ−ợc những thành tựu đáng khích lệ. Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.ac.vn Phân bổ tài chính công cho phát triển xã hội: thực trạng và vấn đề 8 Tuy nhiên hiện còn nhiều thách thức trong việc phát triển xã hội ở Việt Nam, đặc biệt là trong thời gian tới, khi quá trình hội nhập quốc tế của Việt Nam đ−ợc thúc đẩy nhanh hơn. II.1 Mất cân đối trong quan hệ cung cầu nguồn lực cho phát triển xã hội Nh− đã nói ở trên, tăng tr−ởng và phát triển kinh tế cao và bền vững là điều kiện cơ bản để tăng nguồn lực tài chính cho sự phát triển xã hội. Trong những năm của thập kỷ 90 của thế kỷ XX, nền kinh tế Việt Nam đã đạt mức tăng tr−ởng khá cao, song mức tăng tr−ởng đó ch−a thực sự bền vững, biểu hiện ở mức tăng tr−ởng GDP trong các năm 1998-2000 đã giảm xuống còn 4,5-5,5% so với 8,5% những năm 1994-1996. Xu h−ớng giảm mức tăng tr−ởng này còn có thể kéo dài trong những năm đầu của thập kỷ XXI. II.2 Thách thức trong xóa đói giảm nghèo Chiến l−ợc phát triển kinh tế-xã hội thời kỳ 2001-2010 của Chính phủ đặt ra mục tiêu tăng gấp đôi GDP/đầu ng−ời - Dù cho mức phấn đấu đó có đạt đ−ợc thì thu nhập bình quân GDP đầu ng−ời cũng còn là mức thấp so với các n−ớc trong khu vực và do đó khả năng tăng chi tiêu cho phát triển xã hội cũng sẽ còn rất có giới hạn. Trong khi đó, tình trạng nghèo đói ở Việt Nam vẫn còn khá nặng nề. Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới thì đến năm 2001 còn khoảng 32% dân số Việt Nam sống d−ới mức nghèo khổ và 13% là đặc biệt khó khăn. Nếu theo −ớc tính chuẩn của Bộ Lao động-Th−ơng binh và Xã hội thì năm 2001 có khoảng 17% dân số Việt Nam thuộc diện nghèo đói. ở các huyện miền núi, vùng cao, tỷ lệ này lên đến 40-50%. Một thực tế đáng lo ngại là, một bộ phận không nhỏ dân c− đã thoát nghèo đói tr−ớc đây có thể lại rơi vào tình trạng nghèo đói nếu gặp một sự rủi ro nào đó. Hay nói cách khác, nguy cơ tái nghèo đói là rất cao đối với các vùng th−ờng xuyên xẩy ra thiên tai, bão lụt, vùng núi thiếu điều kiện phát triển sản xuất (n−ớc, đất đai), xã nghèo, vùng nghèo cũng còn rất lớn. Vì thế, mục tiêu mà Chính phủ đặt ra đến năm 2010 giảm tỷ lệ nghèo đói xuống d−ới 5% là một thách thức lớn. Vấn đề đặt ra gay gắt hơn là làm sao đảm bảo tính bền vững của xóa đói giảm nghèo. Chính phủ Việt Nam cũng đặt mục tiêu đảm bảo sự công bằng trong phát triển xã hội. Tuy nhiên nếu xem xét một thực tế là chỉ có 4% dân c− thành phố Hồ Chí Minh là nghèo, trong khi ở Lai Châu con số đó là 78% (Minot và Baules 2001) thì mục tiêu đảm bảo công bằng là rất khó thực hiện. Một trong những yếu tố đảm bảo cho các mục tiêu xóa đói giảm nghèo đ−ợc thực hiện là tạo công việc làm cho ng−ời lao động. Và cả ở đây nữa thách thức cũng rất lớn, nếu chúng ta biết rằng, hiện tại tỷ lệ thất nghiệp ở thành thị là rất cao, còn ở nông thôn tình trạng thiếu việc làm cũng rất lớn. II.3 Thách thức trong phát triển giáo dục Nh− đã nói, theo đánh giá của Chính phủ, năm 1998 có 91% học sinh trong độ tuổi đi học tiểu học đã đ−ợc đến tr−ờng và nh− vậy mục tiêu phổ cập tiểu học đã đ−ợc hoàn thành. Đây là một sự v−ợt trội trong số các tiêu chuẩn đặt ra cho các n−ớc có Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.org.vn Hà Huy Thành 9 thu nhập thấp. Tuy nhiên điều đó ch−a nói lên điều gì về chất l−ợng giáo dục trong thực tế. Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới thì chỉ có 2/3 học sinh đến tr−ờng là học hết cấp I, thậm chí cả số học sinh đã tốt nghiệp cấp I thì số giờ học của các em chỉ đạt một nửa số giờ học bắt buộc của học sinh cấp I ở Srilanca và bằng 40% số giờ học của học sinh tiểu học ở Thái Lan. Một số vấn đề khác, đ−ợc tính nh− là một thách thức đối với phát triển giáo dục là đảm bảo sự đồng đều về chất l−ợng giáo dục giữa các vùng, miền và giữa các nhóm dân c−. Để làm đ−ợc điều này cần thực thi hàng loạt các biện pháp đồng bộ. Bộ Giáo dục và đào tạo đã quan tâm đến vấn đề này. Các biện pháp đ−ợc đề ra là, tăng thời gian giảng dạy từ một buổi lên cả ngày, cải cách ch−ơng trình và ph−ơng pháp giảng dạy, nâng cấp trang thiết bị, củng cố công tác quản lý, nâng cao trình độ cho giáo viên, thành lập các cơ sở giáo dục và đào tạo theo tiêu chuẩn quốc tế, tăng c−ờng sử dụng công nghệ thông tin.... Tuy nhiên để thực thi đ−ợc các biện pháp này, vấn đề đầu t− lại đ−ợc đặt ra một cách nghiêm túc. II.4. Thách thức trong chăm sóc sức khỏe cho nhân dân Chăm sóc sức khỏe tốt hơn cho nhân dân là một mục tiêu quan trọng của sự phát triển xã hội mà Chính phủ Việt Nam quan tâm đặc biệt. Thách thức tr−ớc hết trong lĩnh vực này là chất l−ợng dịch vụ y tế trên phạm vi cả n−ớc. Các trạm y tế (xã), các bệnh viện tuyến huyện không đảm bảo tiêu chuẩn y tế, trang thiết bị y tế thiếu và lạc hậu. Đội ngũ cán bộ y tế ở các tuyến này không đ−ợc th−ờng xuyên nâng cao trình độ chuyên môn .v.v... Thách thức lớn thứ hai là làm sao đảm bảo sự bình đẳng (dù là t−ơng đối) giữa các vùng, miền và các nhóm dân c− trong việc tiếp cận với dịch vụ y tế. ở đây sự bất bình đẳng hiện tại là rất lớn giữa thành thị và nông thôn, giữa miền xuôi và miền núi, vùng sâu, vùng xa, giữa ng−ời giàu và ng−ời nghèo, v.v... Đó là những vấn đề lớn không thể giải quyết trong một sớm một chiều. Tóm lại, trong công tác xóa đói giảm nghèo, trong phát triển giáo dục, trong dịch vụ chăm sóc sức khỏe cho nhân dân, còn rất nhiều những vấn đề cần đ−ợc tháo gỡ, những thách thức còn rất lớn. Điều đáng mừng là trong chiến l−ợc phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2001-2010, Chính phủ Việt Nam đã có những cam kết khá mạnh mẽ trong việc khắc phục những khó khăn thách thức trong phát triển xã hội. Hàng loạt các ch−ơng trình, dự án lớn đã đ−ợc hoạch định cho thời gian 2001- 2010. Theo đánh giá của các chuyên gia n−ớc ngoài, các ch−ơng trình, dự án này có mục tiêu cao, khá tham vọng, nh−ng không phải không có khả năng thực hiện. Bản quyền thuộc Viện Xó hội học. www.ios.ac.vn