Học kỳ thực trạng ban hành văn bản khiếm khuyết và một số kiến nghị hoàn thiện luật xây dựng văn bản pháp luật

MỞ ĐẦU Văn bản pháp luật là công cụ vô cùng quan trọng và đắc lực trong hoạt động quản lý nhà nước có tác động to lớn đến đời sống xã hội. Với chức năng nhiệm vụ của mình nhà nước đã ban hành hệ thống văn bản pháp luật nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội nhất định phát sinh trong quá trình quản lý nhà nước. Tuy nhiên việc ban hành các văn bản pháp luật vẫn còn một số khiếm khuyết. Trong bài viết của em sẽ đi tìm hiểu về: Thực trạng ban hành văn bản pháp luật khiếm khuyết và đưa ra một số nhận xét, kiến nghị. NỘI DUNG I . MỘT SỐ KHÁI NIỆM 1 . Văn bản pháp luật (VBPL): là văn bản do các chủ thể ban hành theo hình thức và thủ tục do pháp luật quy định, chứa đựng ý chí của chủ thể có thẩm quyền nhằm đạt được mục tiêu quản lý và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. 2 . Văn bản pháp luật khiếm khuyết (VBPLKK): Là những văn bản “còn thiếu sót, chưa hoàn chỉnh” không đảm bảo về chất lượng mà nhà nước yêu cầu. 3 . Những dấu hiệu khiếm khuyết đặc trưng: -VBPL không đáp ứng yêu cầu về chính trị. -VBPL không đáp ứng về yêu cầu pháp lý, gồm: VBPL vi phạm thẩm quyền ban hành; VBPL có nội dung trái với quy định của pháp luật; VBPL có nội dung không phù hợp với các điều ước quốc tế (ĐƯQT) mà Việt Nam kí kết và tham gia; VBPL có sự vi phạm các quy định về thể thức và thủ tục ban hành. -VBPL không đáp ứng yêu cầu về khoa học, gồm: VBPL có nội dung không phù hợp với thực trạng và quy luật vận động của đời sống xã hội hay thể hiện sự khiếm khuyết trong kỹ thuật pháp lý. 4 . Một số nguyên nhân của tình trạng khiếm khuyết: Hệ thống pháp luật hiện nay chưa đầy đủ, chưa đồng bộ, chưa thống nhất; Đội ngũ công tác văn bản chưa có chuyên môn, nghiệp vụ sâu, ý thức một số cán bộ chưa cao; Sự đầu tư cho công tác văn bản của các cơ quan là chưa tương xứng; Kinh phí công tác xây dựng và ban hành văn bản còn hạn hẹp, công tác lấy ý kiến người dân chưa nhiều. II . THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN KHIẾM KHUYẾT 1 . VBPL không đáp ứng về yêu cầu chính trị Là VBPL có nội dung không phù hợp với đường lối, chính sách, chủ trương của Đảng hoặc cũng có thể là những văn bản không phù hợp với ý chí và lợi ích chính đáng của nhân dân mà tiêu biểu là các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) Trường hợp đầu trong thực tế hiện nay ít khi xảy ra, nhưng trường hợp thứ hai diễn ra khá phổ biến gây bức xúc trong dư luận. Ví dụ: Điều 405 Bộ luật dân sự năm 2005 quy định “Hợp đồng được giao kết hợp pháp có hiệu lực từ thời điểm giao kết, trừ trường hợp có thỏa thuận khác hoặc pháp luật có quy định khác”. Tuy nhiên, khoản 4 Điều 146 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP quy định hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất. Như vậy, thời điểm có hiệu lực của hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và không phù hợp với nguyên tắc tự do thỏa thuận, tự chịu trách nhiệm về nội dung thỏa thuận của pháp luật dân sự. gây bức xúc và khó khăn cho người thực hiện. Hay là quy định về “quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm trên địa bàn Thành phố Hà Nội” được ban hành kèm theo Quyết định số 51/2009/QĐ – UBND ngày 22-01-2009 của UBND TP. Hà Nội còn rất nhiều điểm mà theo phân tích của chuyên viên Cục kiểm tra VBQPPL còn chưa phù hợp: Thứ nhất, đối tượng, phạm vi áp dụng của Quy định ban hành theo Quyết đinh này là “Mọi tổ chức, cá nhân thuộc các thành phần kinh tế …” Điều 1 là chưa tương thích với Điều 2 “Có đăng ký kinh doanh, giấy phép Chứng chỉ hành nghề theo quy định của pháp luật” và chưa sát với thực tế, bởi vì hiện nay còn nhiều cá nhân tham gia vận chuyển, chế biến, buôn bán, giết mổ gia súc, gia cầm nhưng không có chứng chỉ hành nghề, mà nguyên tắc tự sản, tự tiêu là một nhu cầu xã hội. Ngoài ra Quy định này còn một số hạn chế về hoạt động vận chuyển gia súc, gia cầm và sản phẩm gia súc, gai cầm theo quy định tại khoản 1, khoản 4 Điều 4 với những quy định cấm đoán không có căn cứ, và thêm một hạn chế nữa quy định tại khoản 1, khoản 4 Điều 5 liên quan đến hoạt động chế biến buôn bán các sản phẩm gia súc, gia cầm. Do đó Quyết định này đã bị UBND TP Hà Nội đã ngay lập tức ngưng hiệu lực của văn bản và ban hành quyết định 63/2009 thay thế cho quyết đinh 51 và sửa đổi những bất cập của văn bản cũ. 2 . VBPL vi phạm thẩm quyền ban hành Việc ban hành VBPL trái thẩm quyền (về cả nội dung và hình thức) đang trở nên khá phổ biến. Đầu tiên là việc ban hành VBPL trái thẩm quyền về mặt nội dung. Pháp luật quy định các chủ thể có thẩm quyền chỉ được ban hành các VBPL phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc theo phân công, phân cấp quản lý. Tuy nhiên chủ thể có thẩm quyền ban hành những văn bản để giải quyết những vấn đề không thuộc thẩm quyền, vượt quá thẩm quyền của mình xảy ra khá phổ biến ở các cơ quan từ trung ương đến địa phương. Ví dụ: Đà Nẵng: quyết định số 79/2003/QĐ-UB của UBND TP về việc xử phạt vi phạm hành chính của lực lượng thanh niên xung kích trên địa bàn TP; quyết định số 155/2002/QĐ-UB của UBND TP ban hành qui định về xử phạt vi phạm hành chính và cưỡng chế hành chính đối với hành vi không chấp hành quyết định thu hồi đất trên địa bàn TP; quyết định số 1026/QĐ-UB của UBND TP về xử phạt hành vi điều khiển xe gắn máy, môtô, ôtô chạy quá tốc độ qui định trên địa bàn TP... Các quyết định này đều sai về thẩm quyền ban hành. Ngoài ra như Quyết định 33/2008/QĐ-BYT về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ và Quyết định số 34/2008/QĐ-BYT về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe của người khuyết tật điều khiển xe mô tô, xe gắn máy ba bánh dùng cho người khuyết tật, của Bộ Y tế đã gây xôn xao dư luân trước đây. Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Điều 55 Luật giao thông đường bộ 2008 việc quy định tiêu chuẩn sức khỏe cho người điều khiển mô tô, xe gắn máy ba bánh phải là thông tư liên tịch giữa Bộ Y tế và Bộ Giao thông vận tải, còn quy đinh về tiêu chuẩn sức khỏe của người khuyết tật điều khiển mô tô, xe gắn máy ba bánh phải là thông tư liên tịch giữa Bộ Y tế, Bộ Giao thông vận tải và Bộ Lao động Thương binh và Xã hội. Việc ban hành trái thẩm quyền về hình thức cũng khá phổ biến. Việc phân biệt trường hợp áp dụng của VBQPPL, Văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính vẫn còn nhiều lung túng dẫn tới việc nhiều văn bản không chứa đựng các quy phạm pháp luật nhưng lại được ban hành dưới hình thức VBQPPL. Ví dụ: Quyết định thành lập các đơn vị trực thuộc. Hoặc không ít văn bản hành chính thông thường như công văn, công báo lại chứa qui phạm pháp luật, tiêu biểu là Công văn số 130/UB-VX của UBND TP Hải Dương về việc công tác quản lý lễ hội năm 2008. 3 . VBPL có nội dung sai trái Văn bản có nội dung trái pháp luật là những văn bản có nội dung là những mệnh lệnh không đúng với pháp luật hiện hành. Có nhiều loại biểu hiện khác nhau về sự sai trái pháp luật trong nội dung của văn bản pháp luật như: Không viện dẫn hoặc viện dẫn sai những văn bản làm cơ sở pháp lí của văn bản đó; hay nội dung VBQPPL của cấp dưới trái với nội dung VBQPPL của cấp trên, Văn bản hành chính có các quy định mang tính quy phạm trái với qui phạm pháp luật hiện hành; hoặc các văn bản áp dụng pháp luật, văn bản hành chính có nội dung trái với VBQPPL; hoặc sự sai trái cũng thể hiện ở các mệnh lệnh trong văn bản hành chính không đúng với văn bản áp dụng pháp luật mà nó tổ chức thực hiện. Như Quyết định 107/QĐ-UBND của thành phố Hồ Chí Minh ngày 27/6/2003 quy định về quyền hạn, nhiệm vụ của Chủ tịch UBND phường, thị xã, thị trấn khi xử phạt hành vi vi phạm hành chính trong trật tự xây dựng đã cho phép “Tổ quản lý trật tự đô thị có nhiệm vụ lập biên bản và đình chỉ hành vi vi phạm hành chính”, trong khi đó Điều 2 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính quy định chỉ được: “Lập biên bản vi phạm hành chính”. Như vậy nội dung mệnh lệnh đã sai. 4 . VBPL có nội dung không phù hợp với ĐƯQT mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia Hiện nay nước ta đang tham gia hội nhập và ký kết nhiều điều ước. Do đó hoạt động rà soát những khiếm khuyết trong các văn bản pháp luật có liên quan tới các ĐƯQT mà nước ta tham gia ký kết để có những biện pháp xử lý kịp thời, phù hợp. Việc ký kết Hiệp định thương mại giữa Việt Nam và Hoa kỳ là một thành công lớn. Để thực hiện tốt Hiệp định Việt Nam cần phải sửa đổi, bổ sung các VBQPPL liên quan như Luật doanh nghiệp, Luật thương mại, Luật sở hữu trí tuệ… Nhưng theo quy định tại Điều 78 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 lại có những điểm không thống nhất với những quy định trong chương VI về việc quy định tính minh bạch, công khai các luật, quy định và thủ tục hành chính có tính chất áp dụng chung của Hiệp định đã kí kết. Tiêu biểu, tại Điều 78 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 chỉ quy định về việc đăng tải VBQPPL trên công báo mà không đề cập đến văn bản chỉ đạo, điều hành có hiệu lực rộng rãi như Công điện, Công văn của cơ quan nhà nước trung ương. Trong khi đó Chương VI Của Hiệp định lại quy định các VBQPPL mà còn có cả công văn, công điện do cơ quan nhà nước ban hành. Yêu cầu đặt ra là Việt Nam phải ban hành mới, sửa đổi, bổ sung những VBQPPL có liên quan tới nội dung Hiệp định nhằm đảm bảo thực hiện có hiệu quả các quy định trên thực tế. 5 . VBPL có sự vi phạm các quy định về thể thức và thủ tục ban hành Sai về thể thức và kỹ thuật trình bày: Đây là trường hợp phổ biến nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành VBPL của các cấp, các ngành, chiếm tỷ lệ lớn trong tổng các văn bản phát hiện dấu hiệu sai trái. Có thể lấy một vài ví dụ tiêu biểu: Ban chấp hành Hội nông dân tỉnh Hà Nam có công văn chỉ đạo đối với hội nông dân tỉnh Hà Nam về việc triển khai gói cước ưu đãi đặc biệt, trong đó phần số, ký hiệu văn bản được trình bày: “Số 52/CV- HNDT”. Việc trình bày như vậy là không đúng theo quy định tại Thông tư 01/2011/TT-BNV. Mặt khác công văn là văn bản không có tên gọi nên việc ghi chữ viết tắt “CV” trong phần ký hiệu văn bản là không đúng với quy đinh của pháp luật Lỗi thứ hai có thể thấy trong việc soạn thảo phần địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn bản. Trong một số VBQPPL của cơ quan có thẩm quyền tỉnh Hà Tĩnh có ghi như sau: “ Hà Tĩnh, ngày 21tháng 06 năm 2011”. Một trường hợp nữa là Quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh Điện Biên có ghi như sau: “Điện Biên Phủ,ngày 14 tháng 4 năm 2008 ” đối chiếu theo quy định tại Điểm a Khoản 1 Điều 9 mục II Thông tư 01/2011/ TT-BNV: “Trường hợp địa danh ghi trên văn bản của cơ quan thành phố thuộc tỉnh mà tên thành phố trùng với tên tỉnh thì ghi thêm hai chữ thành phố (TP.)”, và Điểm b: “Ngày, tháng, năm ban hành văn bản phải được viết đầy đủ; các số chỉ ngày, tháng, năm dùng chữ số Ả-rập; đối với những số chỉ ngày nhỏ hơn 10 và tháng 1, 2 phải ghi thêm số 0 ở trước”. Thì ghi tên địa như vậy là chưa đúng. Phần tháng lại ghi là “06” như vậy cũng không đúng. Ngoài ra còn rất nhiều lỗi trong quá trình soạn thảo về thể thức ban hành: năm ban hành văn bản; phần ghi địa danh không đầy đủ đơn vị hành chính trước tên gọi của đơn vị hành chính được đặt theo tên người và chữ số; việc trình bày phần tên cơ quan ban hành văn bản; phần trình bày về chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền; việc sử dụng ngôn ngữ soạn thảo văn bản; … b) sai về trình tự, thủ tục: Trong quá trình xây dựng và ban hành VBPL không phải văn bản nào cũng được chủ thể có thẩm quyền tiến hành nghiêm chỉnh theo trình tự, thủ tục. Trước hết về thủ tục thẩm định VBQPPL trong quá trình ban hành thủ tục này không được các chủ thể thi hành nghiêm chỉnh. Ví dụ : Theo thống kê của Sở Tư pháp tỉnh Bắc Giang trong sáu năm tính đến tháng 9/2011, các sở, ban, ngành đã tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền ban hành 41 Nghị quyết của HĐND, 226 Quyết định của UBND cấp tỉnh, 453 văn bản cấp huyện, thành phố và 752 văn bản cấp xã, thị trấn. Ngoài ra, UBND tỉnh cũng đã tiến hành tự kiểm tra 287 văn bản qui phạm pháp luật, qua đó phát hiện và xử lý 18 Quyết định có sai phạm. Ở cấp huyện, thành phố, các cơ quan Tư pháp đã giúp UBND cùng cấp tự kiểm tra hơn 30 nghìn văn bản, trong đó có 356 văn bản qui phạm pháp luật, đã phát hiện và tự xử lý 59 văn bản qui phạm pháp luật có sai phạm. Ngoài ra còn nhiều thủ tục vi phạm trong quá trình xây dựng văn bản đó là việc lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo VBQPPL của chủ thể có liên quan. Ngoài ra còn rất nhiều VBPL không đảm bảo thủ tục về đăng công báo, đưa tin, công bố văn bản, có thể là chậm hoặc không đầy đủ so với thực tế ban hành VBPL khiến cho đối tượng thi hành không nắm bắt được nội dung, ảnh hưởng tới quá trình thi hành. III . MỘT SỐ NHẬN XÉT Công tác ban hành văn bản pháp luật trong những năm qua đã thực hiện tương đối tốt, song bên cạnh đó cũng có những trường hợp khiếm khuyết vì những nguyên nhân khách quan và chủ quan của nó. Một thay đổi đáng kể là từ khi luật ban hành VBPL năm 2008 có hiệu lực công tác này ngày càng thực hiện tốt hơn. IV . MỘT SỐ KIẾN NGHỊ 1 . Hoàn thiện hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, thống nhất Một là, hiện nay các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước được quy định trong nhiều VBPL khác nhau; nội dung không thống nhất, chồng chéo nhau, những hướng dẫn chưa cụ thể,gây khó khăn trong quá trình thực hiện, và quá trình quản lý nhà nước. Vì vậy cần tiến hành kiểm tra hệ thống hóa pháp luật từ đó đưa ra các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và giới hạn những vấn đề mà cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền quản lý. Hai là, Pháp luật chưa quy định một cách cụ thế việc xác định trách nhiệm của các cá nhân ban hành VBPLKK, một số người còn coi nhẹ việc đảm bảo chất lượng VBPL của chủ thể ban hành. Do đó cần đưa ra trách nhiệm pháp luật đối với chủ thể xây dựng và ban hành VBPLKK. Cần quy định rõ ràng về trường hợp sử dụng đối với từng loại văn bản nhất định đặc biệt là những văn bản quan trọng và được sử dụng phổ biến trong thực tế. Ba là, Pháp luật cần có những quy định rõ ràng về trường hợp áp dụng và hậu quả pháp lý đối với hình thức xử lý VBPLKK như đình chỉ thỉ thi hành, tạm đình chỉ thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ đặc biệt là trường hợp áp dụng hai hình thức Hủy bỏ và Bãi bỏ. 2 . Tuân thủ đúng quy trình xây dựng và ban hành VBPL Tuân thủ đúng các quy trình xây dựng và ban hành VBPL đặc biệt là ở những giai đoạn sau: Trong giai đoạn soạn thảo VBPL phải lập ban soạn thảo. Cần tăng cường công tác thẩm định, thẩm tra dự thảo, đảm bảo tính thống nhất và đồng bộ. Ngoài ra chủ thể có thẩm quyền cần phải đảm bảo việc đăng công báo, đưa tin, công bố VBPL một cách công khai để các đối tượng liên quan có thể nắm bắt được nội dung văn bản, giúp văn bản đi vào đời sống. 3 . Nâng cao hiệu qủa công tác kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật sai trái Một là, hoàn thiện khung pháp lý cho công tác kiểm tra văn bản; hai là, cần tách bộ phận Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản ở địa phương do Sở Tư pháp quản lý thành hai phòng chuyên môn riêng biệt; ba là, cần coi công tác kiểm tra văn bản là nhiệm thường xuyên; bốn là, cần xử lý nghiêm minh những VBPLKK; năm là, tăng cường công tác bồi dưỡng nghiệp vụ, chuyên môn với cán bộ chuyên trách bằng nhiều hình thức; sáu là, cần quan tâm đứng mức tới cơ sở vật chất và cơ sở dữ liệu đảm bảo cho hoạt động kiểm tra xử lý văn bản; bảy là, tiến hành rà soát thường xuyên hệ thống văn bản từ trung ương đến địa phương; tám là, có những biện pháp xử lý với cá nhân có thẩm quyền thiếu trách nhiệm. 4 . Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng và ban hành VBPL Việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ có thẩm quyền là rất cần thiết. Tiến hành và tăng cường thực hiện công tác bồi dưỡng nghiệp vụ một cách liên tục thường xuyên, tiến hành các hoạt động trao đổi nâng cao kiến thức, hướng dẫn nghiệp vụ, nâng cao nhận thức và ý thức, trách nhiệm của cá nhân có thẩm quyền về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành VBPL, cần thay đổi tư duy cục bộ, tâm lý sai đâu sửa đó, trong hoạt động xây dựng và ban hành VBPL. Cùng với đó là càng mở rộng thông tin để mọi chủ thể dễ tiế nhận. 5 . Nâng cao kinh phí và khoán chi hành chính hợp lý cho hoạt động xây dựng, ban hành VBPL Nhà nước đang quan tâm thực hiện chính sách tài chính cho các hoạt động quản lý nhà nước, nhưng hiện nay việc phân bổ nguồn kinh phí cho hoạt động xây dựng và ban hành văn bản pháp luật còn hạn chế, khiến cho việc xây dựng gặp nhiều khó khăn. Vì vậy phải đưa ra mức chi phí hợp lý và thực hiện việc khóan chi, nhằm đảm bảo hiệu quả công tác xây dựng và ban hành VBPL, phát huy được tinh thần của các chủ thể có thẩm quyền với việc được giao. KẾT LUẬN VBPL đang góp phần to lớn trong hoạt động quản lý đời sống xã hội của Nhà nước, thể hiện ý chí của Nhà nước đồng thời giữ gìn an ninh, rật tự xã hội. Cần hạn chế tối đa việc ban hành VBPLKK. Để các VBPL phát huy hết được vai trò của mình trong thực tế.