Giáo trình Khoa học chính sách công

ược cho mọi sự lựa chọn chính sách. 6. Cách tiếp cận của chủ nghĩa gia tăng Năm 1959, Charles E.Lindblom - giáo sư kinh tế học tại trường đại học Yale (Mỹ) - cho ra đời một bài luận gây chấn động giới khoa học xã hội, đặc biệt là những người quan tâm đến lĩnh vực hoạch định chính sách của nhà nước. Nhan đề của bài luận có thể tạm dịch là: Khoa học của sự “quấy quá cho qua chuyện” Nguyên văn (The Science of Muddling through) đăng trên Tạp chí hành chính công (Mỹ), số 19, 1959. . Hai mươi năm sau, năm 1979, Lindblom lại tiếp tục khẳng định quan điểm trước đây của mình bằng cách cho ra đời một bài luận khác với nhan đề không thay đổi là bao nhiêu: Vẫn chưa thoát ra được tình trạng quấy quá Chương 11 trong cuốn Dân chủ và thị trường của chính Lindblom, 1979. . Luận điểm cốt lõi của Lindblon là, bản chất thực sự của việc phân tích chính sách - đúng như nó diễn ra trong thực tế - không phải là một quá trình duy lý hoàn hảo như người ta vẫn gán ghép cho nó, mà là một quá trình “quấy quá cho qua chuyện” hay còn gọi là chủ nghĩa gia tăng (incrementalism). Cái tiêu chuẩn thực sự mà dựa vào đó các nhà phân tích đi đến sự lựa chọn chính sách không phải là những kết quả thấu đáo, tối ưu của sự phân tích duy lý - khoa học toàn diện và triệt để, mà chính là những kinh nghiệm hạn chế của bản thân họ. Để thấy rõ vấn đề này, chúng ta hãy tìm hiểu các bước lập luận của Lindblom. 6.1. Tại sao phân tích chính sách không thể là một quá trình duy lý triệt để Theo Lindblom, từ xưa đến nay, người ta thường mô tả quá trình chính sách theo mô hình duy lý triệt để (rational - comprehensive model) mà theo đó các nhà phân tích có đủ khả năng trí tuệ, thông tin và vật lực để hoàn tất các nhiệm vụ sau: - Phân loại rõ rệt các giá trị (mục tiêu khách quan) trong tính độc lập của chúng với mọi sự phân tích kinh nghiệm. - Việc lựa chọn chính sách là dựa trên cơ sở phân tích “mục đích - phương tiện”, trước hết là xem xét các mục đích khách quan, sau đó tìm kiếm các phương tiện thích hợp nhất để thực hiện các mục đích đó. - Cơ sở để đấnh giá một chính sách “tốt” chính là bản thân chính sách đó thể hiện như là một phương tiện thích hợp nhất để thực hiện các mục tiêu đặt ra. - Quá trình phân tích là thấu đáo, triệt để mọi yếu tố có liên quan đều được phân tích kỹ lưỡng. - Việc phân tích chính sách chủ yếu là dựa vào các lý thuyết khoa học. Theo Lindblom, kiểu phân tích “duy lý hoàn hảo” như trên chỉ là giả dịnh nếu không nói là ảo tưởng, vì những lý do sau đây: - Bất kỳ một vấn đề chính sách nào cũng chứa đựng trong nó những giá trị xung đột. Nhà phân tích chính sách không thể thoát ra được cái tình huống xung đột bằng cách khẳng định đâu là giá trị nổi trội - ưu tiên, tức là nó đại diện cho sự ưa thích của đa số trong xã hội. Sự ưa thích của đa số không phải là một đại lượng sẵn có, được “đăng ký” thường xuyên trong mọi vấn đề về chính sách. Vì thế, việc phân loại và lựa chọn các giá trị khách quan trước là điều phi lý - cho dù nó vẫn được xem như là bản chất của phân tích chính sách. Trong thực tế, nhà phân tích chỉ còn cách là giảm thiểu quá trình phân tích đến giới hạn mà không cần sự phân loại các giá trị khách quan. Ngay cả trong trường hợp nhà phân tích sử dụng hệ phận loại các giá trị của riêng cá nhân mình thì thực ra là không biết làm thế nào để sắp đặt chúng theo một thứ tự nhất định. Chẳng hạn, một nhà phân tích đứng trước một vấn đề chính sách là phân bổ chi tiêu tài chính cho việc nâng cao chất lượng hoạt động chức năng của các trường đại học. Hàng loạt các giá trị khách quan được đưa ra để nâng cao trình độ của đội ngũ giáo viên, nâng cao cơ sở vật chất - kỹ thuật, tăng mức lương, tuyển giáo viên giỏi, chế độ trợ cấp - khen thưởng, trợ giúp sinh viên khó khăn, thay đổi giáo trình thường xuyên để nâng cao về chuyên môn, các chương trình kết hợp học và hành… Làm thế nào mà nhà phân tích có thể tự khẳng định được một bảng phân loại hợp lý nhất của các giá trị trên theo một thứ tự nhất định? Sự sắp xếp các giá trị một cách lý tưởng là nhà phân tích phải biết được “Bao nhiêu phần của giá trị này đáng phải hy sinh cho bao nhiêu phần của giá trị kia” Lindblom: Sđd, tr.82. . Nếu điều này không thể xác định được thì nhà phân tích sẽ phải chọn một chính sách kết hợp các giá trị theo một cách thức khác. Anh ta không thể tự phân loại các giá trị theo quan điểm của riêng mình rồi sau đó mới tìm một chính sách thích hợp. Một khó khăn lớn nữa là các giá trị khách quan (thể hiện sự ưa thích của đa số trong xã hội) cũng luôn thay đổi. Giá trị khách quan được đánh giá cao trong hoàn cảnh này, nhưng lại bị đánh giá thấp trong hoàn cảnh khác. Vì vậy, mọi cố gắng phân loại các giá trị theo một trật tự không đổi từ tình huống chính sách này đến một tình huống chính sách khác sẽ là phi hiện thực (cả về mặt lý thuyết cũng như thực tiễn). Hơn nữa, nó cũng gạt ra ngoài quá trình phân tích mọi sự biến thiên nhỏ nhất (biến thiên cận biên) của các giá trị - cái điểm mấu chốt mà sự phân tích có thể bám vào. Và vì không có khả năng công thức hóa mối tương quan giữa các giá trị, nên nhà phân tích sẽ đặc biệt chú trọng vào các giá trị cận biên - hay còn gọi là các giá trị gia tăng (marginal or incremental values). Điều này có nghĩa là nhà phân tích không cần quan tâm đến việc phân loại các giá trị khách quan, mà chỉ quan tâm đến việc so sánh các giá trị cận biên như là cơ sở của sự lựa chọn chính sách. Các giá trị khách quan được giả định là đã được bao hàm trong các chính sách đã và đang hiện có; và chính sách mới chỉ bao hàm thêm một gái trị cận biên - vì thế, nó không khác với chính sách cũ về căn bản. Đây chính là điều mà Lindblom gọi là “quấy quá cho qua chuyện”, hoặc “vấy thêm một lớp bùn cho qua chuyện”. Nói cách khác, các chính sách cũ hoặc những kinh nghiệm lựa chọn và thực thi chúng chính là cơ sở thực sự của sự lựa chọn chính sách mới; chính sách mới chỉ là sự kéo dài cơ học chính sách cũ thêm một chút ít sao cho nó không thay đổi về cơ bản. Đây chính là nội dung của cái gọi là chủ nghĩa gia tăng. 6.1.1. Kiểu phân tích “phương tiện - mục đích” chỉ là khả dĩ trong chừng mực mà cá giá trị khách quan coi như đã được nhất trí, ổn định và không có sự dao động cận biên đáng kể. Nhưng, như phần trên đã nói, việc phân loại các giá trị khách quan một cách rành rọt trước khi lựa chọn chính sách chỉ là một giả định, nên trong thực tế, nhà phân tích chọn phương tiện và mục đích cùng một lúc. 6.1.2. Nếu như phân tích kiểu gia tăng là dựa trên các giá trị cận biên và đồng thời chọn cả phương tiện lẫn mục đích cùng một lúc thì đâu là cơ sở để đánh giá chính sách đó là “tốt” hay “xấu”? Câu trả lời là mức độ của sự nhất trí đối với chính sách là tiêu chí duy nhất và cuối cùng. Theo đó, sẽ không phải là vô lý khi nhà phân tích bảo vệ chính sách của mình (vì nó đã được nhất trí) là tốt mà không cần có khả năng chỉ ra nó tốt vì cái gì. 6.1.3. Rõ ràng là những hạn chế thực tiễn về khả năng trí tuệ, tư duy của con người cộng với những hạn chế về thông tin sẵn có đã xác định giới hạn khả năng của con người không thể đạt đến sự duy lý triệt để. Cách duy nhất để giải quyết vấn đề này là tìm cách đơn giản hóa tính phức tạp của các vấn đề chính sách. Điều này thường được thực hiện bằng việc hạn chế sự lựa chọn chính sách trong những chính sách khác không đáng kể so với chính sách hiện hành. 6.1.4. Không có một nhà khoa học xã hội, nhà chính trị hay nhà phân tích nào biết đủ về thế giới, vì thế mà họ không thể đưa ra cá lý thuyết lớn có khả năng áp dụng cho mọi chính sách cụ thể. Trong thực tế thì các chính sách không phải đã là hoàn chỉnh và cho mãi mãi; ngược lại, đó là một quá trình sửa sai và cần điều chỉnh. Do đó, nhà phân tích - hoạch định chính sách chỉ mong rằng, chính sách của mình sẽ đạt được một phần nào đó. Đây là lý do tại sao các nhà phân tích không mặn mà gì lắm với giới lý luận. Các nhà phân tích cảm thấy tự tin hơn khi dựa vào kinh nghiệm của chính mình, vì đó là một cách duy nhất để có thể tránh được rủi ro hơn. 6.2. Các hình thức của phương pháp phân tích gia tăng Theo Lindblom, chủ nghĩa gia tăng - với tư cách như là phương pháp phân tích chính sách công - có ba loại hình cơ bản: Thứ nhất Phân tích gia tăng đơn giản Đây là sự hạn chế đối với việc lựa chọn chính sách trong phạm vi không đáng kể so với các chính sách hiện hành. Song, các chính sách mới không làm thay đổi về căn bản hiện trạng xã hội. Thứ hai Phân tích gia tăng hỗn tạp Phương pháp này được sử dụng nhiều, là phương pháp có thể làm đơn giản hóa các vấn đề chính sách, đặc biệt là: - Hạn chế sự phân tích trong phạm vi những chính sách quen thuộc. - Kết hợp phân tích các mục tiêu và giá trị của chính sách với phân tích các khía cạnh kinh nghiệm của vấn đề. - Chú trọng vào việc chữa trị các căn bệnh xã hội hơn là đưa ra một chương trình mới và các giá trị mới. - Phân tích một vài (chứ không phải là tất cả) hậu quả có thể có của chính sách. - Bẻ vụn quá trình phân tích thành nhiều mảnh rời rạc và giao cho nhiều người cùng tham gia phân tích. Thứ ba Phân tích chiến lược Chúng ta đã thấy rằng, không một nhà (hoặc nhóm) phân tích nào - cho dù với những trang thiết bị thông tin tối tân nhất vẫn không có thể thực hiện một sự phân tích duy lý triệt để về các vấn đề chính sách. Đó chính là cái mà Herbert A.Simon gọi là tính duy lý bị hạn định Xem: H.A.Simon: Những mô hình về Con người. New York: John Willey and sons, 1957, p.198. . Con người luôn có khát vọng vươn tới đỉnh cao của tri thức và làm chủ một cách khoa học các vấn đề phức tạp của xã hội. Nhưng, cái khát vọng không phải là cái duy lý, không thể làm tiêu chuẩn cho chân lý. Điều cốt lõi ở đây là cái khát vọng chỉ có thể được thực hiện từng phần thông qua các chiến lược có định hướng. Phân tích chiến lược là với mục đích sử dụng mọi khả năng duy lý hiện thực để đơn giản hóa và hiện thực hóa cái khát vọng, chứ không phải để sản sinh ra một quyển kinh thánh mà không ai bắt bẻ được và cũng không ai sử dụng được. 6.3. Phân tích gia tăng và chính trị gia tăng Chính sách công có mục đích tối hậu là bảo vệ, nuôi dưỡng và phát triển các giá trị căn bản của chế độ chính trị đã sản sinh ra các chính sách đó. Chính sách công là “duy lý” trong chừng mực nào đó; và là “phi lý” hoặc không “thích hợp” trong chừng mực mà nó thách thức các giá trị căn bản đã được thể chế hóa trong hiện thưc. Cái duy lý phải nhường bước cho cái chính trị, hoặc nó phải thích hợp về mặt chính trị trước khi nó thực sự biểu lộ là cái duy lý. Đây chính là “gót chân Asin” mà mọi sự công kích chủ nghĩa gia tăng chính trị thường chĩa vào. Tuy nhiên, chủ nghĩa gia tăng chính trị lại là một sản phẩm duy lý thông thái nhất. Nó cho phép giảm thiểu mọi sự mạo hiểm trong các cuộc tranh luận chính trị, khuyến khích người thua cuộc nhận lấy sự thất bại của mình mà không làm cản trở quá trình chính trị, duy trì sự nhất trí chung (có thể là mơ hồ) về các giá trị cơ bản. Chính sách gia tăng - vừa là sản phẩm, vừa là nguyên nhân của chính trị gia tăng - hướng đến việc duy trì trật tự hiện hành và đưa ra các bước thay đổi từ từ hơn là đột ngột, làm đảo lộn các giá trị thông qua các chính sách lớn theo kiểu liệu pháp “sốc”. Hơn nữa, chủ nghĩa gia tăng lại được cho là “tốt”, “hợp lý” trong hệ thống chính trị này nhưng lại là “bảo thủ”, “trì trệ” trong hệ thống chính trị khác. Chính ở điểm này, chủ nghĩa gia tăng theo nghĩa tích cực nhất của nó có thể được định hình. Giả sử rằng, các hệ thống kinh tế - xã hội định hướng theo cơ chế thị trường vừa là môi trường, vừa là đối tượng điều chỉnh của chính trị và chính sách. Có hai khả năng cực đoan có thể xảy ra: Thứ nhất, trao nhiều quyền cho các đại diện tư nhân thực hiện các chức năng xã hội và Nhà nước chỉ đóng vai trò “giữ trật tự”. Trong trường hợp này, quyền lợi của các nhóm tư nhân sẽ được thể chế hóa bền vững đến mức mà nó có sức mạnh phủ quyết đối với mọi chính sách làm thay đổi bản chất và cơ cấu quyền lợi hiện hành. Nhà nước sẽ rơi vào cái bẫy của chủ nghĩa gia tăng cực đoan, nó không có khả năng đương đầu và giải quyết một cách có hiệu quả với những vẫn đề lớn, duy lý như: xóa khoảng cách giàu - nghèo, thất nghiệp, lạm phát, tội ác… Rốt cuộc, các chính sách công chỉ là sự quấy quá cho qua chuyện. Sức mạnh phủ quyết của các đại diện tư nhân được ấn định chính thức trong hiến pháp và các thủ tục lập pháp - cái thừa nhận quyền sở hữu tư nhân là thiêng liêng - bất khả xâm phạm. Về nguyên tắc, không có một cuộc cách mạng duy lý nào có thể thách thức cái tiền đề “không thể tranh cãi này”. Thứ hai, Nhà nước đóng vai trò then chốt. Trong trường hợp này, quyền phủ quyết lại thuộc về Nhà nước - cái được giả định là hình thức duy lý nhất của việc tổ chức đời sống xã hội. Mọi sáng kiến đối với chính sách từ bên ngoài Nhà nước - dù có hấp dẫn hay duy lý đến đâu - cũng khó mà trở thành hiện thực, nếu như nó đe dọa trực tiếp sức mạnh phủ quyết của Nhà nước. Vì thế, Nhà nước chỉ thực hiện những chính sách gia tăng sao cho những nền tảng quyền lực của bản thân nó không bị phá vỡ. Trong cả hai trường hợp cực đoan nói trên, cái duy lý với tư cách như là một giá trị phổ biến mà đa số xã hội cùng chia xẻ - bị phớt lờ. Trong cả hai trường hợp, đa số xã hội không có quyền phủ quyết thực tiễn. Bằng cách nào đó, nếu như quyền phủ quyết là thực sự thuộc về đa số xã hội thì trong trường hợp đó, chủ nghĩa gia tăng của đa số là cái đáng khát khao, vì nó là một công cụ phù hợp nhất để giải quyết các vấn đề xã hội theo lợi ích của đa số. Đó mới chính là ý nghĩa thực sự của chủ nghĩa gia tăng. Tóm lại, Lindblom vừa phê phán, vừa biện hộ cho chủ nghĩa gia tăng với tư cách như là bản chất thực sự của quá trình phân tích chính sách trong thực tế. Chính sách gia tăng là cái tất yếu, vấn đề là ở chỗ nó gia tăng vì ai mà thôi. Nhưng, nếu vấn đề phân tích chính sách đã trở thành vấn đề “vì ai” thì nó đã vượt ra mọi giới hạn kỹ thuật để đi vào địa hạt chính trị - đạo lý mà chúng ta sẽ bàn đến trong một dịp khác. 6.4. Chính sách nhảy vọt chống lại chính sách gia tăng Năm 1962, Thomas Kuhn cho ra đời cuốn sách: Cấu trúc của các cuộc cách mạng khoa học nhằm chống lại chủ nghĩa thực chứng mà đại diện tiêu biểu của nó là Karl Popper với tác phẩm: Lôgíc của sự khám phá khoa học (1959). Karl Popper cho rằng, kinh nghiệm thực chứng thông qua phương pháp quy nạp không hoàn toàn là cơ sở cho mọi phát minh khoa học. Có lẽ, chủ nghĩa thực chứng cũng là cơ sở của phương pháp phân tích và hoạch định chính sách theo kiểu gia tăng: người ta tin vào kinh nghiệm thực chứng chứ không tin vào cái duy lý chưa được kiểm chứng. Ngược lại, Thomas Kuhn cho rằng, bản chất của tư duy khoa học là nhảy vọt cách mạng, vượt ra ngoài kinh nghiệm thực chứng. Mỗi một thời đại khoa học đều có hệ tiền đề của nó, và sự phát triển của khoa học không có gì khác hơn là quá trình liên tục phá vỡ các tiền đề. Tương tự, người ta cho rằng, việc phân tích - hoạch định chính sách (với tư cách như là sự ứng dụng các tri thức khoa học tổng hợp vào việc giải quyết các vấn đề xã hội) cũng phát triển qua cá bước nhảy vọt, vượt ra ngoài giới hạn của chủ nghĩa gia tăng, xác lập các hệ tiền đề mới. Chẳng hạn, ở Mỹ: Chính sách mới của Roosevelt, chương trình Chinh phục vũ trụ của Kennedy, Xã hội vĩ đại của Nixon… được coi là những bước nhảy vọt tạo tiền đề cho sự ra đời của hàng loạt các chính sách “phi gia tăng” (non - incremental policies). Đối với tất cả các chính sách này, chủ nghĩa gia tăng không thể giải thích được. Tuy nhiên, để có được các chính sách nhảy vọt, cần phải có một sự tích tụ chín muốn của nhiều điều kiện và cũng cần phải có một “cú hích vĩ đại”. Hơn nữa, lịch sử đã cho thấy rằng, không phải bất cứ chính sách nhảy vọt nào cũng đều là hợp lý và đáng ao ước. Vấn đề là nhảy vọt nào? Hay là mọi sự nhảy vọt đều có thể tự biện minh cho nó? Liệu các nhà khoa học chính sách có đóng góp gì cho việc trả lời vấn đề này hay không? Chương ba HƯỚNG TỚI VIỆC HOÀN THIỆN KHOA HỌC CHÍNH SÁCH I. SỰ BẤT CẬP CỦA KHOA HỌC CHÍNH SÁCH 1. Tám yếu điểm của khoa học chính sách Rõ ràng là khoa học chính sách như nó đang biểu hiện ở phương tây một mặt đã gặt hái dược những thàng tựu vượt bậc;mặt khác nó đang đứng trước những nan giải cần phải vượt qua.Kết luận chung mà các nhà khoa học chính sách đưa ra là: Khoa học chính sách còn bất cập rất nhiều so với nhu cầu giải quyết các vấn đề thực tiễn.Sự bất cập này thể hiện ở tám vấn đề sau: - Khoa học chính sách thường chú trọng đến việc đưa ra những sự lựa chọn chính sách có tính chất "lý tưởng", trong khi đó lai sao nhãng những điều kiện thực tiễn của quá trình hoạch định chính sách -dặc biệt là những điều kiện có tính thể chất. Vì thế việc cải cách thể chế chưa được coi là nội dung cơ bản của sự nghiên cứu ,hoặc à một lĩnh vực ứng dụng của khoa học chính sách. - Khoa học chính sách chưa chú trọng tiếp cận và giải quyết các vấn đề chính trị ,đặc biệt là các vấn đềvề tạo dựng và duy trì sự nhất trí chính trị và quá trình hình thành các liên minh chính trị. - Khoa học chính sách chưa có khả năng "đương đầu " với những vấn đề mà nó thường cho là "phi lý" như hệ tư tưởng , các giá trị đạo lý -văn hoá - xã hội. - Khoa học chính sách thường chỉ chú trọng vào việc xác định những sự lựa chọn chính sách "lý tưởng" theo quan niệm của chủ nghĩa thữc chúng và tuên theo nguyên tắc về tính hiệu quả của kinh tế học . Hơn nữa sự lựa chọn chính sách có tính cấp tiến đề không thuộc phạm vi của khoa học chính sách , mặc dù điều này đã xảy ra trong thực tế. - Khoa học chính sách thường hài lòng với việc đưa ra sự lựa chọn chính sách tương đối dễ dàng , sẵn có và dễ quyết định. Việc khám phá ra những sự lựa chọn mới, phức tạp hơn thường bị coi là " phi thực tế" và " đầy rủ ro". - Khoa học chính sách đòi hỏi phải có sự lựa chọn chính sách hàm chứa những kết quả có thể dự đoán được , nhưng thực tế lại chưa kiểm soát được các tình huống "không chắc chắn" . - Khoa học chính sách chủ yếu dựa trên phương pháp phân tích định lượng và ngôn ngữ vay mượn của kinh tế học .Vì thế khoa học chính sách chưa thể đương đầu với những vấn đề xã hội phức tạp , và trong thực tế nó thường lản tránh. - Khoa học chính sách chưa chú trọng đến việc vạch ra những cơ sở cho việc hình thành chính sách có tính chiến lược lâu dài , mà thường lựa chọn chính sách " ăn liền". 2. Đối tượng đặc thù của khoa học chính sách Chúng ta cần thấy rằng ,khoa học chính sách và các khoa học khác đều có đối tượng nghiên cứu, có sự tác động khách quan và có những đặc thù những chướng ngại khó có thể vượt qua .Những đặc thù này được tóm tắt như sau: - Đối tượng của khoa học chính sách là toàn bộ quá trình hoạch định và thực thi chính sách .Đó là một hiênj tượng xã hội vô cùng phức tạp và khác về căn bản so vứi hầu hết các hiện tượng khác mà chúng ta vẫn thừơng nghiên cứu ..Tính phức tạp này ít nhất cũng được thể hiển ở ba điểm sau đây: Thứ nhất ,toàn bộ quá trình chính sách diễn ra trong khoảng thời gian dài ,khó xác định đâu là điểm bắt đầu và đâu là điểm kết thúc.Nói cách khác khó có thể quy khái niệm"quá trình " về một dơn vị thời gian đơn giản .Thứ hai khi quá trình chính sách diễn ra trong thời gian ,nó có thể bao hàm một số lượng lớn các mắt khâu ra quyết sách ,điều chỉnh và kháng nghị .Kết quả của mỗi mắt khâu này cũng có thể được coi là một chính sách nhở bên trong chính sách tổng thể. Mỗi chính sách mắt khâu này tương đối dơn giản và dễ dự đoán kết quả .Tuy nhiên , khoa học chính sách lại hướng tới phân tích chính sách tổng thể và dự đoán những kết quả phực tạp.Thứ ba ,ý tưởng của viêc đưa ra một lý thuyết về các vấn đề chính sách dự trên cơ sở các hệ giá trị và tiêu trí (làm cơ sở cho việc ra quyết dịnh chính sách) phải được xác định rõ ràng ngay từ đầu .Tất nhiên , trong thực tế , các giá trị và tiêu chí thường thay đổi theo thời gian nên sự phân tích ban đầu chỉ còn là sự phản ửng tức thời đối với các vấn đề chính sách. - Mỗi một chính sách đều hàm chứa sự đa diện phức tạp của nhiều ý nghĩa khác nhau. Tính phức tạp này khó có thể dược gói gọn trong một hoặc một hệ thống các phạm trù mà khoa học chính sách vẫn thường sử dụng . - Quá trình hoạch định chính sách dược thực thi với nhiều chủ thể.Nếu như những đặc trưng cá nhân của các chủ thể này cunngx là một yếu tố ảnh hưởng đến qua trình (có lẽ đây là điều thường xảy ra ) thì đối tượng của khoa học chính sách càng trỏ nên phức tạp hơn nhiều. Vì vậy , nhà khoa học chính sách cần phải chỉ ra một cách chính xác về nhân cách của từng chủ thể và chúng có ảnh hưởng như thế nào đối với việc hoạch định chính sách? II. NHỮNG KHUYNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN CƠ BẢN Có nhiều tác phẩm khoa học chính sách đã được xuất bản trong thời gian hơn một thập kỷ trở lại đây , trong đó có bốn tác phẩm lớn: A.Stockey và H.Zeckhauster với tác phẩm phân tíchquyết định chính sách (Reading Mass,1997); B.Nachmias Đánh giá chính sách công (Wadsworth,lne,Calif,1997) P.deLeon với Dân chủ và khoa học chính sách 9AgathonPress,1998); A.May với chính trị và phân tích chính sách(BelknapHarvard,1998). 1. Xu hướng kỹ thuật 1.1. Phương pháp phân tích quyết định Trong tác phẩm phân tích chính sách , tác gải chủ trọng vào việc pháp triển các kỹ thuật phân tích và đánh giá chính sách .Về thực chất, cái gọi là "kỹ thuật phân tích quyết định"của Stockey và Zeckhauster chỉ là một biến thái của phương pháp phân tích chi phí - lợi nhuận mà chúng ta đã nói kỹ ở phần trước .Chỉ có điều là ở trong tác phẩm này ,tác giả đã cố gắng mô hình hoá quá trình ra quyết định thành một sơ đồ tổng hợp của các khả năng đưa ra khái niệm về giá trị dự đoán (expected value -EV ) như là cơ sở cho việc lựa chọn quyết định .Chúng ta hãy xem xét một ví dụ sau đây để thấy rõ điều này. Giả sử các nhà hoạch định chính sách ở tỉnh X quyết dịnh xây thêm một trường học. Có hai đơn vị xây dựng muốn đấu thầu nhận hợp đồng xây dựng trường học này.Đơn vị A nhận thầu theo giá 1,5 tỷ đồng với diều kiện là không có rủ ro gì về mặt thời tiết; trong trường hợp thời tiết xấu,và giá se tăng lên là 2,4 tỷ đồng.Đơn vị B nhận thầu vởi giá 2 tỷ đồng và bất kể thời tiết như thế nào.Hơn nữa theo kinh nghiệm và theo thông báo của nhà khí tượng thì khả năng thời tiết tốt là 60% và xấu là 40%. Đứng trước các dữ liệu này thì các nhà hoạch dịnh sẽ chọn phương án nào? Giao hợp đồng cho đơn vị A Giao hợp đồng cho đơn vị B 2 tỷ đồng 60% thời tiết tốt - 1,5 tỷ đồng 40% thời tiết xấu - 2,4 tỷ đồng Trước hết, chúng ta sơ đồ hoá các khả năng ra quyết định dự trên các dữ liệu sẵn có Stockey và Zeckhauter cho rằng ,có thể giải quyết bài toán kiểu như thế này bằng cách so sánh giá trị rủro trung bình của phương án I với giá trị cố định của phương án II .Giá trị rủi ro trung bình được tính theo công thức: Giá trị rủi ro trung bình = 60%x 1,5+ 40%=1,8 tỷ đồng Ýnghĩa của giá trị rủi ro trung bình này là như sau: Vì chúng ta không biết chắc chắn vào lúc ra quyết định là thời tiết sẽ tốt hay xấu ,nên chúng ta chỉ có thể đưa ra một con số chi phí trung bình - cũng giống như tình huống đánh sổ số giữa hai khả năng : 60% mất 1,5 tỷ đồng và 40% mất 2,4 tỷ đồng .1,8 tỷ đồng là giá trị chi phí trung bình nếu như tình huống này lặp đi lặp lại nhiều lần .Giá trị trung binh này được gọi là giá trị dự đoán (EV) và người ta cho rằng EV là trung lập về mặt rủi ro. Rõ ràng là ,trong trường hợp này ,EV=1,8 tỷ đồng - tức là nhỏ hơn con số 2 tỷ đồng của phương án II. Vì thế sẽ duy lý nếu như chọn phương án I và bỏ phương án II. Từ ví dụ đơn giản này ,các tác giả Stockey và Zeckhauster cho rằng phương pháp phân tích quyết định có thể áp dụng cho rất nhiều tình huống hoạch định chính sách , trong đó các giá trị có thể lượng hoá để so sánh với nhau . Tuy nhiên ,trong thực tế, cũng xó rất nhiều tình huống chính sách mà mà trong đó các giá trị là không thể lượng hoá .Hơn nữa, không phải chỉ có những giá trị nào được lượng hoá thì mới là cơ sở cho việc lựa chọn chính sách . 1.2. Phương pháp bán thực nghiệm Phương pháp thực nghiệm xã hội có kiểm soát có thể đưa ra một sự đánh giá chính xác về mức độ ảnh hưởng của một chính sách đối với các đối tượng tác động của nó .Dĩ nhiên, thế giới hiện thực không phải là một môi trường thích hợp để áp dụng trực tiếp phương pháp này.Các yếu tố chính trị xã hội và đạo lý thường là nguyên do căn bản ngăn cản việc áp dụng này. Vì vậy ,nhiều nhà khoa học chính sách đã qưan tâm đén việc đưa ra các phương pháp mới thay phương pháp thực nghiệm có kiểm soát .Và Nachmias cho ra đời phươnh pháp thiết kế thiết kế bán thực nghiệm của mình Về cơ bản ,khái niệm bán thực nghiệm (quasi-experiment) dùng để chỉ những thực nghiệm gần giống với thực nghiệm có kiểm soát tuyệt đối (controlledexperiment) ,trong đó một hoặc nhiều yếu tố nội ngoại sinh không dược kiểm soát .Thiết kế bán thực nghiệm thường có hai loại cơ bản : thiết kế các nhóm tương phản và thiết kế chuỗi thời gian . - Thiết kế các nhóm tương phản Một vấn đề mà các nhà phân tích chính sách thường gặp trong thực tế là họ không thể lựa chọn một cách ngẫu nhiên các cá nhân cho nhóm thực nghiệm và hóm so sánh .Vì thế ,việc dánh giá đúng hiểu quả của một chính sách dễ bị sai lầm bởi chúng tẳ dụng phương pháp so sánh sai lầm. Chẳng hạn , chúng ts so sánh nhóm người nghèo với nhóm người giầu nhóm có trình độ cao với nhóm có trình độ thấp- tức là các nhóm mà sự khác biệt đáng kể giữa họ cũng xó thể là những nguyên nhân bên ngoài sự tác động của chính sách .Để tránh lỗi lầm này ,người ta chủ động phân loại các nhóm đối tượng của chính sách X đối với dân cư của tỉh Y - trước hết chúng ta phải phân loại dân cư của tỉnh Y theo các nhóm : thu nhập , trình độ ,giáo dục , lứa tuổi, giới tính, nghề nghiệp ... Sau đó ,chúng ta khảo sát hai trường hợp: Một là , chính sách X tác động như nhau hay khác nhau đối với các cá nhân trong cùng một nhóm? Nếu khác nhau đáng kể thì tại sao? Hai là ,chính sách X có tác động như nhau hay khác nhau đối với các nhóm khác nhau ? Tại sao? Nếu trả lời dược những câu hỏi này thì nhà phân tích đáng giá được khá chính xác mứ độ ảnh hưởng thực sự của chính sách X. - Thiết kế thực nghiệm chuỗi thời gian Trong những trương hợp mà nhà phân tích không thể (hoặc không muốn) phân loại các đối tượng chính sách thành các nhóm tương phản , thì phương pháp thực nghiệm chuỗi thời gian có thể được áp dụng theo phương pháp có dạng tổng quát sau đây: 01 02 03 x 04 05 06 Trong đó: 01,02 và 03 là các trngj thái của đối tượng tại ba thời điểm khác nhau sau khi chính sách X được thực hiện . Câu hỏi cơ bản đặt ra đối với nhà phân tích là đường biểu diễn sự bién thien từ 01 đến 03 hay không ? Từ viêc so sánh hai đường biểu diễn này nhà phân tích có thể đánh giá mức độ ảnh hưởng của chính sách. Hai đồ thị sau đây là dặc trưng cho các trường hợp mà chính sách không có ảnh hưởng: Nhóm 1 Chính sách Nhóm 2 Sau chính sách trước chính sách (Thiết kế nhóm tương phản) (Thiết kế chuỗi thời gian) (Thiết kế nhóm tương phản) Nhóm 2 Nhóm 1 Và hai đồ thị sau đây đặc trưng cho các trường hợp ma chính sách của nó ảnh hưởng: Vẽ hình (Thiết kế nhóm tương phản) Tuy nhiên như nhiều nhà phân tích đã chỉ ra phương pháp chuỗi thời gian có hai yếu điểm cơ bản : Thứ nhất ,việc thực nghiệm phải được tiến hành trong một khoangr thời gian tương đối dài -đủ để lựa chọn một cách hợp lýcác thơih điểm cho việc quan sát và thu thập dữ liệu tương ứng .Thứ hai, những thay đổi mà chúng ta quan sát được ở các đối tượng có thể do những yếu tố , hoặc sự kiện khác ( không phải là chính sách ) xảy ra ngoài ý muốn trong quá trình tiến hành thực ngiệm. Chín điều này có thể đưa nhà phân tích đến những kết luận sai lầm về mức độ ảnh hưởng của chính sách. Trên đây là hai phương pháp mới dược áp dụng tương đối rộng rãi trong quá trình phân tích và hoạch định chính sách ở các quốc gia phương Tây hiện nay . Tuy nhiên , đó chỉ là những cải tiến về mặt kỹ thuật chứ không phải là sự đột phá về mặt lý luận .Rõ ràng là , những cải tiến về mặt kỹ thuật không giải quyết được những nan giải cơ bản đã ăn sâu trong bản chất của quá trình phân tích và hoạch định chính sách . P.deLeon A.May- hai nhà khoa học chính sách Mỹ là những người đi tiên phong trong việc đưa ra những cơ sở lý thuyết tương đối có ảnh hưởng đối với các nhà khoa học chính sách cũng như các nhà hoạch định chính sách. 2. Xu hướng phát triển lý thuyết: quan điểm của P.deLeon và A.May Mặc dù các công trình của hai tác gải P.deLeon và A.May có sự khác nhau trên nhiều phương diện , nhưng hai ông vẫn thống nhất về cách đặt vấn đề ,các bước giải quyết và một vài kết luận cơ bản trong việc phát triển lý thuyết làm cơ sở khoa học cho quá trình hoạch định chính sách. 2.1. Đặt vấn đề Theo hai tác giả này thì khoa học chính sách đang có trong hiện tại chứa đụng hai yếu điểm lớn nhất : Một là ,không có khả năng thiết kế và xác định những chính sách đang khao khát đối với các vấn đề xã hội phức tạp,đặc biệt là những vấn đề liên quan đến các giá trị chính trị - xã hội -nhân văn là những giá trị then chốt, nhưng không thể lượng hoá một cách rạch ròi dược .Hai là ,hầu như khoa học chính sách đang có trong hiện tại không quan tâm đến lĩnh vực siêu chính sách (metapolicy)- tức là những chính sách ( cơ sở ký thuyết ) cho viêc làm thế nào để hoạch định chính sách .Vì vậy , để làm cho khoa học chính sách co thể tương hợp với viêc giải quyết các vấn đề xã hội phức tạp ,chí ít thì chúng ta cũng phải hoàn thiện được các bước sau đây: 2.2. Giải quyết vấn đề Bước một : Phát triển cho phép xử lý và kết hợp được các giá trỉân chứa trong các vấn đề xã hội .Nghĩa là: - Phân tích theo chiều sâu các giá trị ,các quan điểm và các chiến lược bao gồm: Xác dịnh các giá trị căn bản mà theo đó các chính sách nen hoặc phải được định hướng ; tập trung vào các nục tiêu lâu dài ; và phân tích các chiến lược có thể được lựa chọn. + Đặc biệt chú trọng đến việc phân tích các yếu tố chính trị của quá trình chính sách , bao gồm : Phân tích hợp lý và tính khă thi về mặt chính trị: Đánh giá được các biện pháp chính trị để cho một chính sách có thể được phê chuẩn và thực thi; Khảo sát kỹ các ý nghĩa xã hội ẩn chứa trong các chính sách ; phân tích các nhu cầu về sự hình thành các liên minh chính trị làm cơ sở cho ưúa trình chính sách; phân tích rõ những thay đổi cần phải có đối với cấu trúc hoạch định chính sách hiện hành để đảm bảo rằng , các chính sách tiến bộ phải có tính khả thi về mặt chính trị. Thay đổi quan điểm và đưa ra các phương pháp mới để xử lý được các vấn đề xã hội phực tạp,rộng lớn: Các giá trị mềm không thể định lượng; sự cần thiết phải thỏa mãn các mục tiêu đa chiều và đa cấp ; tính không chắc chắn ( rủi ro) của chính sách ; thay đổi thay đổi thể chế là biện pháp chính để thay đổi chính sách ; sẵn sàng chấp nhận giải pháp ít tôìo tệ nhất , tránh bám vào những giải pháp"lý tuỏng". - Chú trọng đến việc đưa ra diện rộng để lựa chọn chính sách bao gồm: khuyến khích tối đa sự sáng tạo các thiết kế chính sách làm cho đầu vào của quá trình chính sách trở nên phong phú hơn; dựa vào các thông tin phản hồi và quá trình hoạch định chính sách nhạy cảm, linh hoạt hơn là dựa vào các mô hình hay công thức cứng nhắc; hướng tới một hệ thống có khả năng tự đổi mới thay cho hệ thống “duy trì hiện trạng” hoặc “lặp lại cái cũ”. - Phát triển nhãn quan tinh tế hơn đối với các vấn đề xã hội bao gồm: nhận thức sâu về cái “phi lý”, hệ tư tưởng, các hiện tượng xã hội, cái bản năng và kinh nghiệm trong tư duy và hành động của con người như là một bộ phận có giá trị của tri thức nói chung. - Thừa nhận và chấp nhận những hạn chế tất yếu của quá trình phân tích. Toàn bộ bước một nhằm tạo ra những cơ sở lý thuyết mới cho việc phân tích chính sách. Đây chính là việc tạo ra một hệ thống khái niệm khoa học, chứ không đơn thuần chỉ là việc phát triêể một hệ thống từ vựng hữu dụng. Hệ thống khái niệm mới này phải thâu tóm và biểu đạt được các khía cạnh căn bản nhất của quá trình phân tích, các phương pháp và các dạng thức chủ yếu của nó trong việc sản sinh ra sự lựa chọn chính sách. Vì thế, hệ thống khái niệm này là sự kết nối nội tại chặt chẽ giữa cấp độ lý thuyết và cấp độ vận hành của quá trình phân tích chính sách. Trong phần này, chúng tôi muốn đi sâu vào phân tích năm khái niệm then chốt mà hai tác giả P.de Leon và A.May (cũng như nhiều nhà khoa học chính sách khác nữa) cho rằng, không thể không có đối với mọi quá trình chính sách, đó là: định hướng chính sách; nhạy cảm về giá trị; dự đoán phản hồi; tính hợp lý và tính khả thi về mặt chính trị; và hệ thống công cụ phân tích. - Định hướng chính sách Rõ ràng là mọi chính sách cụ thể đều được định hướng bởi các giá trị chuẩn mực nhất định nào đó. Các giá trị này chính là các chính sách mẹ. Việc phân tích chính sách không thể tác rời khỏi các giá trị này. Dĩ nhiên là các hệ giá trị này có sự khác nhau qua thời gian và không gian, song chúng có tám đặc trưng chung mà quá trình phân tích các chính sách phải chú trọng đến. +Thuần khiết và hỗn hợp: các giá trị này là đơn nhất, thuần khiết với chính nó hay là sự hỗn hợp của nhiều giá trị khác biệt. +Gia tăng và sáng tạo: các giá trị này là sự tiệm tiến chậm chạp của các giá trị cũ hay là sự đổi mới, sáng tạo thực sự. +Tính rủi ro cao và tính rủi ro thấp: các giá trị này chứa đựng mức độ rủi ro cao hay thấp trong việc hiện thực hóa thành các chính sách cụ thể. +Cân bằng và phá vỡ: các giá trị này tiến tới việc điều hòa, cân bằng và duy trì một hiện trạng hay phá vỡ nó. +Đáp ứng hay mở rộng: các giá trị này có thể đáp ứng những đòi hỏi mới, hay kéo dài các giá trị đối với hiện tại và tương lai. +Mục tiêu xác định và mục tiêu chưa rõ rệt: các giá trị này có thể cụ thể hóa thành các mục tiêu nhất quán, rõ rệt, hay chỉ là một lời tuyên bố chung chung mà ai cũng có thể nói được. +Mục tiêu tíh cực và giảm thiểu tiêu cực: trong thực tế, các nhà phân tích phải đối diện với tình huống “tạo ra nhiều việc làm” hay là “giảm con số thất nghiệp hiện có”. Rõ ràng, hai cách tiếp cận này là khác nhau và sự khác nhau này là rất quan trọng. +Lợi ích lâu dài và lợi ích trước mắt: các giá trị hiện tại này là tiền đề cho tương lai, hay là nhằm hiện thực hóa các đòi hỏi trước mắt. - Nhạy cảm về giá trị Đây là một trong những vấn đề nan giải nhất của phân tích chính sách. Vấn đề không chỉ là ở chỗ chúng ta khó có thể hợp nhất hoặc so sánh các hệ giá trị của các cá nhân, các nhóm, mà vấn đề xung đột giá trị còn được biểu hiện ở những cấp độ phức tạp hơn nhiều. Chủ yếu là các vấn đề như sau: + Hệ tư tưởng: ở phương Tây, đặc biệt là ở Mỹ, khoa học chính sách cố bám vào một tín điều của kinh tế học rằng, chính sách Nhà nước có thể tác động vào thị trường tự do để tạo ra một sự cân bằng xã hội lý tưởng, trong đó mọi người đều “ăn nên làm ra” và không có ai bị “lụi bại”. Tính lý tưởng mang màu sắc kinh tế học này được coi là tiêu chuẩn duy lý nhất cho mọi sự lựa chọn chính sách. Nhưng khi ác hệ tư tưởng tồn tại trong xã hội thì vấn đề không đơn giản chỉ là sự cần bằng lý tưởng kiểu kinh tế học - vì đó chỉ là một tín điều chứ không phải hiện thực. Mà hiện thực cuộc sống thì quá rõ ràng: người giàu cứ giàu, còn người nghèo vẫn nghèo. + Giá trị, nhu cầu và động cơ tiềm ẩn trong từng cá nhân thường được “hóa thân” vào trong các hoạt động chính sách, trở thành “mục tiêu khách quan của chính sách”. + Những giá trị tuyệt đối thiêng liêng là cái không thể bị giảm thiểu thành các chỉ số đo lường: và vì thế, nó không thể là đối tượng của sự đổi chác hàng hóa. + Ý nghĩa của các giá trị xã hội đối với các vấn đề cơ bản như tự do, độc lập, dân chủ, bình đẳng, v.v.. đều được chú trọng trong quá trình phân tích bất kỳ một vấn đề chính sách nào. - Dự đoán phản hồi Một vấn đề quan trọng trong phân tích chính sách là khả năng dự đoán và giải thích chính sách những phản hồi từ việc hoạch định và thực thi chính sách. Có bốn vấn đề sau đây cần phải đặc biệt quan tâm: + Dự đoán phản hồi (quan điểm hoặc hành vi) là phải có một hệ khái niệm rộng, đủ sức dự đoán và giải thích các phản hồi có thể có, vì trong thực tế, con người không chỉ là một “động vật kinh tế” thuần túy như giả thiết của các nhà kinh tế học. + Dự đoán phản hồi phải kế thừa tri thức của các khoa học hành vi. Đặc biệt là lý thuyết tổ chức và lý thuyết nhóm là những công cụ cơ bản cho việc dự đoán và giải thích hành vi của các thể chế và các nhóm xã hội. + Hơn nữa, những tri thức tâm lý học, lịch sử và văn hóa cũng phải được “mã hóa” thành ngôn ngữ riêng của dự đoán phản hồi trong phân tích chính sách. + Dự đoán phản hồi phải tránh được sự thiên vị, hoặc thành kiến đối với việc dự đoán sự phản hồi của những người cùng, hoặc không cùng chia xẻ những giả trị chung. - Tính khả thi về mặt chính trị Khái niệm tính khả thi chính trị (của một đề nghị chính sách) có thể được định nghĩa theo ba cách khác nhau: + Dưới góc độ của các nhà hoạch định chính sách, tính khả thi chính trị là một phạm vi nhất định của hành vi chính trị, trong đó chủ thể chính trị có khả năng thực tế ảnh hưởng đến việc quyết định hình thành, phê chuẩn và thực thi chính sách. Theo nghĩa này, tính khả thi chính trị là một khái niệm có liên quan chặt chẽ với khái niệm ảnh hưởng và quyền lực chính trị. + Tính khả thi chính trị được xem như là những khả năng về việc đề nghị chính sách sẽ giành được sự ủng hộ chính trị để có thể được phê chuẩn và thực thi. + Cuối cùng, tính khả thi chính trị được hiểu như là những phạm vi mà trong đó các sự lựa chọn chính sách là có thể chấp nhận được về mặt chính trị. Phân tích chính sách cần phải quan tâm đến cả ba khía cạnh nói trên về tính khả thi chính trị của việc đề nghị chính sách. Trong thực tế, các nhà khoa học chính sách lại đề cập quá ít đến các khía cạnh chính trị của quá trình chính sách. Thường thì các nhà phân tích chính sách chỉ đặc biệt chú trọng đến khía cạnh kinh tế mà “phớt lờ” các khía cạnh đạo lý và chính trị. Vì lẽ này mà các nhà khoa học chính sách thực chất là bị lạm dụng, hoặc bị đánh lừa bởi các nhà chính trị chuyên nghiệp. Nếu chúng ta thừa nhận rằng, việc phân tích tính khả thi chính trị là một đặc trưng không thể thiếu của quá trình phân tích chính sách thì vấn đề đặt ra là: làm thế nào để phân tích tính khả thi chính trị của một đề nghị chính sách? Có hai cách tiếp cận chính để giải quyết vấn đề này: Một là, dựa trên các dữ liệu và lập luận kinh tế mà định lượng để “chế biến” một đề nghị chính sách cho phù hợp với các mối quan tâm chính trị. Hai là, khảo sát và xác định những đặc trưng chính trị trong từng giai đoạn của quá trình chính sách, từ đó rút ra những đánh giá tổng hợp. Rõ ràng là cách tiếp cận thứ hai đáng được đầu tư hơn. Bảng dưới đây tóm tắt những yếu tố ảnh hưởng đến tính khả thi chính trị của việc đề nghị chính sách: Các giai đoạn của quá trình chính sách Các yếu tố khả thi Các chủ thể ảnh hưởng đến tính khả thi Đề xướng Thời điểm, tính chín muồi Người, cơ chế đóng vai trò “châm ngòi nổ” và sự chú ý của giới thông tin đại chúng Hình thành Sự ủng hộ của giới lãnh đạo chính trị Các nhà lãnh đạo chính trị chủ chốt có liên quan Phê chuẩn Nhất quán với hệ tư tưởng chính thống, bảo vệ trật tự hiện hành, sự ủng hộ rộng rãi của công luận Ít nhất là đa số các nhà lãnh đạo chính trị, hoặc một nhóm các nhà chính trị có ảnh hưởng nhất Thực thi Sự nhất trí và ủng hộ của giới công chức hành chính Giới lãnh đạo bộ máy hành chính Đánh giá Những cơ sở để đánh giá thành công hay thất bại Những người “nhìn xa trông rộng” và có trách nhiệm Xem xét lại và điều chỉnh Sự thất bại của chính sách Người hoặc cơ chế đóng vai trò “châm ngòi nổ” (Nguồn: Giáo trình Phân tích chính sách, do Giáo sư David Imbroscio biên soạn, University of Virginia, 1998, tr.173). Theo bảng tóm tắt trên thì giai đoạn đề xướng chính sách phải có các yếu tố về tính chính muồi và tính thời điểm là cốt lõi đối với khả năng “sống còn” của việc đề nghị chính sách. Nếu đề xướng chính sách quá mới hoặc quá cũ thì khó có thể có được tính thuyết phục chính trị. Nói cách khác, việc đề xướng chính sách thành công là mở ra hoặc gián tiếp gợi ra được các cơ hội chín muồi, thích hợp cho các hoạt động chính trị. Giai đoạn hình thành chính sách phụ thuộc chủ yếu vào sự ủng hộ của các nhà lãnh đạo chính trị có liên quan đối với vấn đề chính trị. Giai đoạn phê chuẩn chính sách phải có sự nhất quán với hệ tư tưởng chính thống và được sự ủng hộ rộng rãi của công luận. Giai đoạn thực thi chính sách được sự ủng hộ rộng rãi của bộ máy hành chính thì mới có khả năng thực thi “nghiêm chỉnh”. Cuối cùng là những chuẩn mực để đánh giá mức độ thành công hay thất bại của chính sách phải căn cứ vào những yếu tố tích cực hay tiêu cực đối với tính khả thi chính trị của chính sách đó. Trong quá trình phân tích chính sách thì việc phân tích tính khả thi chính trị thường ít có tính thuyết phục. Để làm cho việc phân tích chính sách trở nên đáng tin cậy hơn, thì hệ thống khái niệm về tính khả thi chính trị cần phải được phát triển cả về chiều rộng lẫn chiều sâu. Tuy nhiên, vấn đề căn bản ở đây là việc phân tích và dự đoán, tính khả thi chính trị thường có xu hướng “phớt lờ” những khả năng và khát vọng của con người muốn vượt qua những cản trở chính trị để đạt được mục đích cá nhân. Để tránh tình trạng này và muốn đề xướng được chính sách tốt hay không tốt, tích cực hay không tích cực, chúng ta cần phải phân tích tính khả thi chính trị với hàm ý sáng tạo và phê phán, xem nó có trả lời được câu hỏi: đó là tính khả thi chính trị nào, của ai và nó có thực sự đại diện cho các nhu cầu phát triển xã hội hay không? - Hệ thống công cụ phân tích Hệ thống công cụ phân tích là toàn bộ các khái niệm và phương pháp phân tích tương ứng, nó cho phép nhà phân tích có thể phân, tách vấn đề chính sách thành một hệ thống của các tiểu vấn đề có liên quan chặt chẽ với nhau. Hệ thống công cụ phân tích chính là lôgic nội tại của sự phân tích. Một hệ thống như vậy phải chứa đựng các đặc trưng sau đây: + Thâu tóm và biểu đạt rõ rệt các giá trị, mục tiêu và các lý thuyết, các kỹ thuật phân tích tương ứng. + Có khả năng phân tích một diện rộng, hoặc có thể kết hợp các giá trị, mục tiêu để đưa ra nhiều sự lựa chọn chính sách cùng với sự đánh giá xác thực về chúng. + Kết hợp cả hai đặc trưng trên sẽ giúp cho nhà hoạch định chính sách có thể lựa chọn một chính sách gần giống với quan điểm chủ quan của mình. + Mở ra những khả năng cho việc điều chỉnh và hình thành những sự lựa chọn chính sách bổ sung. + Nhà phân tích cần đưa ra các biện pháp cải tiến hệ thống hoạch định chính sách như là một điều kiện then chốt để có được một ngành khoa học chính sách thực sự hữu dụng. Bước hai: Hướng đến việc cải thiện hệ thống hoạch định chính sách Nếu chúng ta không cải thiện được hệ thống hoạch định chính sách thì tính hữu dụng của tất cả những tri thức đạt được ở bước một sẽ bị hạn chế. Tại sao? Ít nhất cũng có ba lý do cơ bản sau đây: Thứ nhất, những đề xướng chính sách có tính đổi mới, sáng tạo (kết quả của quá trình phân tích chính sách) thường có ít cơ hội được xem xét là phê chuẩn, trừ khi hệ thống hoạch định chính sách chứa đựng những khả năng có tính sáng tạo. Nói cách khác, cấu trúc, tổ chức, nhân sự và “luật chơi” của hệ thống hoạch định chính sách phải đạt đến trình độ “văn hóa”, tức là có sự nhạy cảm, khoan dung và thực sự hướng thiện. Thứ hai, vì tất cả các chính sách của Nhà nước ít nhiều đều có mối quan hệ ràng buộc với nhau, nên việc cải thiện một vài chính sách đơn lẻ sẽ có rất ít tác dụng, trừ khi toàn bộ hệ thống chính sách được điều chỉnh tương ứng. Điều này cũng có nghĩa là phải cải thiện toàn bộ hệ thống hoạch định chính sách. Thứ ba, một quyết định chính sách đơn lẻ - cho dù đó là một quyết định quan trọng, nhưng xét đến cùng vẫn chỉ là một sự kiện nhỏ trong toàn bộ quá trình chính sách. Nói cách khác, việc cải tiến toàn bộ hệ thống hoạch định chính sách có tính tổng thể còn quan trọng hơn việc cải tiến bất kỳ một chính sách đơn lẻ nào. Vì những lý do trên, khoa học chính sách còn có chức năng cung cấp cơ sở lý luận cho việc cải thiện hệ thống hoạch định chính sách. Tri thức này là một bộ phận hữu cơ của khoa học chính sách. Một trong những lý thuyết hữu dụng nhất cho việc cải tiến này chính là lý thuyết hệ thống, theo đó, chính sách là sản phẩm chức năng của một hệ thống, và hệ thống đó là hệ thống hoạch định chính sách. Điều này tưởng chừng như quá đơn giản, nhưng nó hàm chứa ba vấn đề quan trọng sau đây: Một là, vì chính sách là sản phẩm của sự tác động qua lại giữa các chủ thể trong một hệ thống, nên muốn có được một chính sách thì có thể có nhiều cách kết hợp, sắp xếp sự tác động qua lại giữa các chủ thể. Điều này cũng có nghĩa ngược lại là, sự sắp xếp lại cấu trúc của hệ thống cũng có thể đưa đến những thay đổi về chất của các chính sách. Hai là, lý thuyết hệ thống cũng chỉ ra rằng, những ý tưởng cải cách hệ thống nếu muốn trở thành hiện thực, phải đạt đến mức độ cực đại của nó, tức là trở thành nhu cầu phát triển nội tại của toàn hệ thống. Không đạt tới điểm này thì mọi ý tưởng cải cách chính sách sẽ bị vô hiệu hóa bởi các lực lượng đối lập, thậm chí còn bị loại trừ như một mối nguy hiểm cho sự ổn định của cấu trúc hiện hành. Ba là, lý thuyết hệ thống cũng chỉ ra rằng một tập hợp các thay đổi nhỏ, tiệm tiến và có thể đưa đến những thay đổi lớn trong toàn hệ thống. Khả năng này có tầm quan trọng đối với thực tiễn, vì những thay đổi nhỏ nhưng lại có tính khả thi hơn nhiều so với những thay đổi cấp tiến. Trong thực tế, vấn đề thiết kế cải cách hệ thống thực sự là một thách thức đối với tri thức hiện có của khoa học chính sách. Tối thiểu thì khoa học chính sách phải vượt qua tám khuyết tất trầm trọng sau đây: + Vượt qua cách tiếp cận và ứng dụng vi mô đối với một vài loại hình chính sách đơn lẻ. + Vượt qua những quan điểm rời rạc, phân tán chỉ áp dụng cho những khía cạnh đơn lẻ của toàn bộ quá trình chính sách. + Vượt qua sự thiên kiến với các yếu tố “phi lý” của quá trình chính sách. + Vượt qua chủ nghĩa gia tăng - cái luôn lảng tránh mọi sự cải cách, đổi mới. + Vượt qua tính thụ động chính trị để đạt tới sự phê phán lành mạnh đối với hệ thống. + Vượt qua sự phân tách truyền thống giữa cách tiếp cận hành vi - định lượng với cách tiếp cận chuẩn mực - định tính. + Vượt qua sự giằng co giữa cái khoa học và cái chính trị. + Vượt qua thói quen chỉ sử dụng các phương pháp phân tích thông dụng, sẵn có. Thực ra, chúng ta có thể liệt kê thêm rất nhiều khuyết tật nữa, nhưng đó không phải là điều quan trọng. Vấn đề cơ bản là ở chỗ hệ tiền đề cũ của khoa học chính sách không còn thích hợp với những nhu cầu phát triển mới nảy sinh của ngành khoa học này. Khoa học chính sách ngày nay cần một hệ tiền đề mới để mở ra một kỷ nguyên mới của việc nghiên cứu lĩnh vực chính sách. Đây thực sự là một cuộc cách mạng khoa học về chính sách, nhưng hệ tiền đề mới này là gì? Hai tác giả P.de Leon và A.May (cũng như giới khoa học chính sách phương Tây ngày nay) vẫn chưa có câu trả lời rõ rệt. III. LỜI KẾT LUẬN Khoa học chính sách ở phương Tây ngày nay đang chạm đến đỉnh điểm của sự hy vọng rằng, nó có thể đưa ra những nền tảng lý luận khoa học cho việc cải tạo tính lạc hậu “thâm căn cố đế” của các hệ thống hoạch định chính sách hiện hành. Nói cách khác, khoa học chính sách được coi như là một khuynh hướng tất yếu nhằm phát triển không ngừng truyền thống trí tuệ - duy lý trong việc định hướng đời sống con người. Tuy nhiên, không thể bảo đảm chắc chắn rằng, những bước đầu tiên của khoa học chính sách sẽ dẫn đến sự thành công như chúng ta mong đợi. Bởi vì, vấn đề cải tạo hệ thống hoạch định chính sách cũng là một loại đề xướng chính sách đặc biệt - một loại siêu chính sách. Vì thế, nó cũng phải đạt được sự chín muồi cần thiết về tính khả thi chính trị và sự chín muồi về nội dung khoa học. Nói cách khác, cuộc cách mạng trong khoa học chính sách về thực chất là một cuộc cách mạng chính trị - xã hội để giải quyết những biểu hiện khủng hoảng về chính sách đúng như các nhà không học chính sách phương Tây đã thừa nhận. Sự khủng hoảng này chính là sự phản từ khá trung thực và có tính khoa học của bản thân hệ thống hoạch định chính sách - tức là các hệ thống chính trị hiện hành ở các Quốc gia phương Tây. Như vậy thì đối với đa số các nhà khoa học chính sách ở phương Tây cần phải có con đường và phương thức giải quyết sự khủng hoảng này như Platôn đã nói: “Người công dân”: Ngài có nghĩ rằng một nhóm đa số trong Nhà nước có thể đạt đến trình độ của khoa học chính trị? Nhà thông thái Socrates: Không thể. Người công dân: Vậy thì có lẽ trong một thành phố năm ngàn dân có thể có một trăm hoặc năm mươi người có thể có trình độ đó? Nhà thông thái Socrates: Trong trường hợp đó, khoa học chính trị sẽ là cái dễ nhất so với tất cả các ngành khoa học khác, vì trong một cộng đồng bé nhỏ như vậy thì khó có thể tồn tại nhiều nhà thông thái thực sự” Xem cuốn Những cuộc đối thoại của Platôn, bản tiếng Anh do B.Jowett dịch, Random House, 1937, t.2, tr.320. . Điều mà Platôn muốn nói ở đây là: sự thông thái về chính trị là cơ sở để giải quyết các bài toán chính trị; không có một lối đi tắt nào để đạt đến sự thông thái này ngoài kinh nghiệm, tư chất và khả năng thiên bẩm của từng cá nhân. Ngày nay, khoa học chính sách lại muốn giải quyết bài toán chính trị bằng sự phân tích khoa học về cái mà đời sống chính trị phải làm. Nhiều người cho rằng, đó là cách tiếp cận sai lầm, đơn giản là vì đời sống chính trị không phải là một bài toán cơ học, hóa học, hay sinh học nên chỉ cần một giải pháp là có thể giải quyết vĩnh viễn được mọi vấn đề. Thực chất của hệ thống chính sách có nghĩa là, trong thế giới hiện thực các nhà khoa học chính sách muốn giải quyết bài toán chính trị cần phải giữ một khoảng cách thích hợp với cái gọi là tri thức khoa học thuần túy và thừa nhận rằng, chân lý và quy luật về đời sống chính trị không phải là một cái gì có thể diễn giải rành rọt, chặt chec về lôgic trong các bài giảng hay sách giáo khoa như người ta thường lý giải đối với hóa học hay vật lý học. Theo nghĩa này, cuộc cách mạng của khoa học chính sách không phải được bắt đầu bởi những khám phá duy lý về những quy luật khách quan, mà thực sự nó được bắt đầu bởi sự thức tỉnh của trái tim và tấm lòng của những nhà thông thái biết trăn trở về thân phận của con người. Hiện nay, nhiều người cho rằng, xã hội phương Tây đã đánh mất cái cội rễ nhân bản quan trọng này là họ đang tìm đường quay trở lại. Và chỉ có các nhà khoa học chính sách là một trong những người đi tiên phơng trong lĩnh vực này.