Đăng ký bất động sản và vấn đề minh bạch hóa thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản

ĐĂNG KÝ BẤT ĐỘNG SẢN VÀ VẤN ĐỀ MINH BẠCH HÓA THÔNG TIN VỀ TÌNH TRẠNG PHÁP LÝ CỦA BẤT ĐỘNG SẢN. HỒ QUANG HUY – Cục Đăng ký Quốc gia Giao dịch Bảo đảm, Bộ Tư pháp Một trong những vấn đề quan trọng khi nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về đăng ký bất động sản ở nước ta chính là phải xác định được đúng bản chất của hoạt động đăng ký bất động sản để có phương pháp điều chỉnh phù hợp, đồng thời cần phải đánh giá được tính minh bạch của thông tin về bất động sản để từ đó đề xuất các giải pháp giúp thị trường bất động sản vận hành an toàn, công khai. 1. Bản chất của đăng ký bất động sản 1.1. Bản chất của đăng ký quyền sử dụng đất Một trong các vấn đề hiện còn có nhiều ý kiến tranh luận giữa các chuyên gia pháp lý, các nhà hoạch định chính sách là bản chất của đăng ký quyền sử dụng đất. Theo đó, (i) loại quan điểm thứ nhất cho rằng, quyền năng của người sử dụng đất có từ thời điểm đăng ký quyền sử dụng đất và được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất (sau đây gọi là Giấy chứng nhận), (ii) loại quan điểm thứ hai cho rằng,quyền năng của người sử dụng đất có từ thời điểm cơ quan nhà nước có thẩm quyền có quyết định giao đất, cho thuê đất và người sử dụng đất đã thực hiện xong nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước theo quy định của pháp luật đất đai. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì đất đai thuộc sở hữu toàn dân, người sử dụng đất chỉ được thực hiện các quyền năng sau khi đã được Nhà nước công nhận thông qua hoạt động cấp Giấy chứng nhận, đồng thời các giao dịch về quyền sử dụng đất chỉ có hiệu lực pháp lý sau khi có sự đồng ý (chấp thuận) của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thông qua việc chỉnh lý hồ sơ địa chính. Do vậy, đăng ký quyền sử dụng đất được hiểu là một trong những nội dung của hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Người sử dụng đất để được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp thì bắt buộc phải đăng ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, theo chúng tôi, đất đai tuy thuộc sở hữu toàn dân và quyền sử dụng đất của người dân là quyền “phái sinh”, nhưng để có thể hiểu rõ bản chất của đăng ký quyền sử dụng đất, chúng ta cần gắn hoạt động đăng ký với từng loại thị trường quyền sử dụng đất (thị trường sơ cấp và thị trường thứ cấp). Theo đó, đối với thị trường sơ cấp (quan hệ giữa Nhà nước với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất) thì việc được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất dưới hình thức một văn bản hành chính đã làm “phát sinh” quyền của người sử dụng đất và người sử dụng đất nếu có nhu cầu thực hiện các giao dịch (ví dụ: chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp…) thì tiến hành đăng ký để quyền sử dụng đất có đủ điều kiện tham gia thị trường thứ cấp. Đối với thị trường thứ cấp (quan hệ giữa tổ chức, hộ gia đình, cá nhân với nhau) thì quyền sử dụng đất chuyển cho bên nhận chuyển quyền từ thời điểm hợp đồng có hiệu lực, còn việc đăng ký biến động về sử dụng đất (chỉnh lý biến động) chỉ nhằm ghi nhận việc chuyển quyền sử dụng đất giữa các tổ chức, cá nhân với nhau và giúp công khai hoáquyền của bên nhận chuyển quyền sử dụng đất với người thứ ba. Thực tiễn thời gian qua cho thấy, chính những quy định chưa hợp lý về giá trị pháp lý của hoạt động đăng ký các giao dịch về bất động sản (xuất phát từ sự nhìn nhận chưa khách quan về bản chất của hành vi đăng ký bất động sản) là một trong những nguyên nhân dẫn đến bất ổn trong các giao dịch dân sự. Nhiều hợp đồng, giao dịch về bất động sản bị Tòa án có thẩm quyền tuyên vô hiệu do vi phạm quy định về hình thức, trong khi tại thời điểm ký kết hợp đồng, giao dịch, các bên chủ thể hoàn toàn tự nguyện về ý chí và giao dịch có nội dung thỏa thuận không vi phạm điều cấm của pháp luật, không trái đạo đức xã hội. 1.2. Bản chất của đăng ký quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất Xét về lý luận, quan hệ sở hữu là trung tâm, quyết định các chính sách liên quan đến tài sản. Do vậy, nếu đã khẳng định “chủ sở hữu được thực hiện mọi hành vi theo ý chí của mình đối với tài sản nhưng không được gây thiệt hại hoặc làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác”[1] thì Nhà nước cần có quan điểm, cách thức điều chỉnh việc đăng ký quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất một cách phù hợp. Theo quy định hiện hành, có 4 loại tài sản gắn liền với đất được đăng ký sở hữu tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đó là: (i) nhà ở, (ii) công trình kiến trúc khác, (iii) quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng và (iv) vườn cây lâu năm. Theo pháp luật hiện hành thì chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất kê khai thông tin về tình trạng pháp lý và hiện trạng vật lý của tài sản, sau đó cơ quan nhà nước có thẩm quyền ghi nhận thông tin đó trên Giấy chứng nhận và hồ sơ địa chính. Tuy nhiên, nếu không được ghi nhận sở hữu trên Giấy chứng nhận thì chủ sở hữu nhà ở không có đủ điều kiện để xác lập, thực hiện các giao dịch về nhà ở[2]. Điều này cho thấy sự thiếu thống nhất giữa điều kiện xác lập, thực hiện giao dịch với nguyên tắc đăng ký “theo yêu cầu” (tự nguyện) đã được khẳng định trong Luật Nhà ở và các văn bản có liên quan. Trong khi đó, khi có một trong các căn cứ làm phát sinh quyền sở hữu hợp pháp thì chủ sở hữu đương nhiên có quyền định đoạt tài sản của mình. Do vậy, những quy định về thủ tục đăng ký cần phải hướng đến mục tiêu khuyến khích chủ sở hữu thực hiện việc đăng ký, công khai hoá thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản gắn liền với đất, qua đó tạo môi trường thuận lợi, minh bạch để các giao dịch được xác lập, thực hiện.   Theo chúng tôi, đăng ký quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất thực chất là việc Nhà nước ghi nhậnquyền sở hữu và các giao dịch đã được các tổ chức, cá nhân xác lập hợp pháp. Nói cách khác, đăng ký quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất không phải là điều kiện làm phát sinhquyền tài sản, mà đó chính là cách thức để công khai hoá thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản (bao gồm cả quyền sở hữu). Sự ghi nhậncủa Nhà nước được thực hiện theo yêu cầu của chủ sở hữu, không mang tính bắt buộc và không phải là điều kiện để giao dịch có hiệu lực. Suy cho cùng thì đăng ký quyền sử dụng đất và đăng ký quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất phải được xây dựng dựa trên “nguyên lý” chung là: (i)bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu bất động sản; (ii)minh bạch hoá tình trạng pháp lý của bất động sản; (iii) đảm bảo cho thị trường bất động sản phát triển lành mạnh, an toàn và công khai; (iv) tăng cường khả năng tham gia thị trường của bất động sản và (v) là cơ chế hữu hiệu để Nhà nước quản lý thị trường bất động.    2. Nhận xét khái quát về thủ tục đăng ký bất động sản và mức độ công khai hoá tình trạng pháp lý của bất động sản 2.1. Nhận xét khái quát về thủ tục đăng ký bất động sản a) Việc đăng ký bất động sản có xu hướng bị hành chính hoá, trong khi việc xác lập các quyền, lợi ích hợp pháp đối với bất động sản là quyền dân sự. Với các quy định hiện hành, quyền dân sự của người dân đã bị phụ thuộc vào ý chí nhà nước (thông qua các cơ quan đăng ký) nhiều hơn là các căn cứ luật định. Điều này không chỉ dẫn đến hệ quả thủ tục đăng ký kéo dài, phức tạp mà còn là nguyên nhân dẫn đến các hiện tượng tiêu cực, nhũng nhiễu từ phía các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Theo báo cáo “Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam”của Đại sứ quán Đan Mạch, Thụy Điển và Ngân hàng Thế giới công bố thì tham nhũng trong việc cấp giấy chứng nhận khá phổ biến. Bởi lẽ, quy trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phức tạp, mất nhiều thời gian đã kích thích người dân sẵn lòng chi thêm tiền cho cán bộ để lấy được giấy chứng nhận nhanh hơn. b) Do bản chất của đăng ký bất động sản chưa được nhìn nhận, đánh giá đúng nên các quy định về thủ tục đăng ký và vấn đề xác lập, công nhận các quyền liên quan đến bất động sản chưa phù hợp với nguyên tắc tôn trọng quyền tự định đoạt của chủ sở hữu tài sản. Mặt khác, do pháp luật hiện hành chú trọng trước tiên và chủ yếu đến yếu tố quản lý hành chính về bất động sản (ví dụ: giao dịch về quyền sử dụng đất chỉ có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký hay như chủ sở hữu nhà ở chỉ được thực hiện các giao dịch sau khi được cấp Giấy chứng nhận nên đã hạn chế “khả năng” tham gia các giao dịch của bất động sản trên thị trường, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu bất động sản và sự phát triển của nền kinh tế[3]. c) Tạo sự chồng chéo, xung đột khi áp dụng các quy định của pháp luật, ví dụ như: Theo quy định tại khoản 5 Điều 93 Luật Nhà ở thì “quyền sở hữu nhà ở được chuyển cho bên mua, bên nhận tặng cho, bên thuê mua, bên nhận đổi nhà ở kể từ thời điểm hợp đồng được công chứng…”nhưng theo pháp luật đất đai thì “hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, thuê, thuê lại… quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất” (khoản 4 Điều 146 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP). d) Các quy định về thủ tục đăng ký chưa tạo được hành lang pháp lý để thúc đẩy thị trường bất động sản phát triển theo hướng minh bạch, an toàn. Do vậy, để  cải cách thành công hệ thống pháp luật về đăng ký bất động sản thì điều kiện quan trọng hàng đầu là phải thay đổi khi phân tích, đánh giá bản chất của đăng ký bất động sản. Nếu vẫn tiếp tục quy trì cơ chế “xin – cho” trong đăng ký bất động sản, thì tất yếu sẽ dẫn đến tình trạng người dân không “mặn mà” với hệ thống đăng ký và hệ quả là mục tiêu “công khai, minh bạch” của thị trường bất động sản sẽ không thể đạt được trên thực tế. 2.2. Mức độ công khai hoá tình trạng pháp lý của bất động sản Với cơ chế vận hành như hiện nay, hệ thống đăng ký bất động sản của nước ta không đáp ứng được yêu cầu của thị trường bất động sản về mức độ và khả năng công khai hoá tình trạng pháp lý của bất động sản. Thị trường bất động sản (BĐS) Việt Nam có mức độ minh bạch vào loại thấp nhất thế giới. Chỉ số minh bạch không chỉ đơn thuần phản ánh mức độ tham nhũng, mà còn đề cập đến các vấn đề khác như: thông tin thị trường, hệ thống pháp lý, hiêu lực thực tế của các quy định có liên quan đến các giao dịch BĐS, các tiêu chuẩn và đạo đức hành nghề của các nhà tư vấn, môi giới BĐS… Theo đánh giá của nhiều chuyên gia thì Việt Nam hiện có nhiều vướng mắc trong các quy định về quyền sở hữu, thiếu thông tin thị trường và thiếu các quy định về việc công khai thông tin. Qua nghiên cứu chúng tôi nhận thấy, nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng trên là do: a) Hệ thống đăng ký bất động sản ở nước ta hiện tập trung chủ yếu cho mục tiêu quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực này, chưa trú trọng đến yếu tố công khai hoá thông tin về tình trạng pháp lý để phục vụ thị trường. Do vậy, để hướng đến một thị trường bất động sản có tính minh bạch cao, thì yếu tố tâm lý – pháp lý này cần nhanh chóng thay đổi trong tư duy lập pháp ở nước ta[4].  b) Hệ thống thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản chưa đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ do không được cập nhật thường xuyên, liên tục và không được lưu giữ đầy đủ qua các giai đoạn phát triển của lịch sử, ví dụ như: theo quy định hiện hành, thì khi người sử dụng đất thực hiện các giao dịch, cơ quan có thẩm quyền phải đồng thời chỉnh lý hồ sơ địa chính được lưu tại 3 cấp hành chính (tỉnh, huyện và xã), nhưng trên thực tế quy định này gần như không thực hiện được hoặc tại các địa phương, thông tin về bất động sản chủ yếu được lưu giữ chủ yếu dưới dạng bản giấy, chưa được vi tính hoá, nối mạng. c) Việc tổ chức đăng ký bất động sản và quản lý thông tin về bất động sản phân tán, dẫn đến những khó khăn, tốn kém (về thời gian và kinh phí) cho việc thực hiện đăng ký bất động sản, cũng như lưu giữ, tìm hiểu thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản. Điều này gây bất lợi cho việc xây dựng một thị trường bất động sản hoạt động lành mạnh, đúng pháp luật và ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích của người dân. d) Nhà nước vẫn chưa tạo được cơ chế để khuyến khích người dân và các nhà đầu tư có “thói quen” tìm hiểu thông tin về bất động sản một cách “chính thức”. Trong khi đó, có một thực tế là: tuy thị trường bất động sản “đói” thông tin nhưng một bộ phận các nhà đầu tư vẫn có được những thông tin “phi chính thức”. Trong khi đó, pháp luật chưa quy định giá trị pháp lý của thông tin về bất động sản được cung cấp bởi cơ quan có thẩm quyền. Tham khảo kinh nghiệm của nhiều nước, chúng tôi nhận thấy, nếu khẳng định “giá trị chứng cứ”của thông tin do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cung cấp, thì tỷ lệ tìm hiểu và mức độ chính xác của thông tin về bất động sản sẽ tăng trên thực tế. 3. Giải pháp cơ bản nhằm đảm bảo cho các quyền về bất động sản được xác lập nhanh chóng, thuận tiện và đảm bảo yếu tố minh bạch 3.1. Cần xác định rõ tính chất của từng loại quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức, cá nhân thực hiện các quyền liên quan đến bất động sản, để từ đó lựa chọn cách thức, biện pháp tác động phù hợp, cụ thể là: (i) pháp luật đất đai chỉ điều chỉnh mối quan hệ giữa Nhà nước với tổ chức, cá nhân trong việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; (ii) pháp luật về nhà ở chỉ điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước với tổ chức, cá nhân trong việc thực thi chính sách phát triển, quản lý việc sử dụng về nhà ở; (iii) pháp luật về đăng ký bất động sản điều chỉnh về trình tự, thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất và các giao dịch liên quan đến bất động sản… Nếu không giải quyết rõ ràng về vấn đề nêu trên thì sẽ dẫn đến những mâu thuẫn, chống chéo và sự bất hợp lý trong quá trình thực thi, vì “nếu pháp luật xa rời đời sống thì pháp luật sẽ “chết trên giấy”, nó không thể trở thành thói quen ứng xử được số đông dân chúng chấp nhận”[5]. 3.2. Đối với đất đai, Nhà nước cần nghiên cứu để có cơ chế bảo vệ quyền sử dụng đất của tổ chức, cá nhân dưới góc độ quyền tài sản. Theo đó, bằng các biện pháp dân sự, Nhà nước phải cung cấp các dịch vụ nhằm tạo thuận lợi cho người dân được xác lập, thực hiện và đăng ký để được bảo vệ quyền sử dụng đất, quyền sở hữu hợp pháp bất động sản. Theo chúng tôi, nếu giải quyết tốt mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất thì sẽ loại bỏ được những bật cập trong việc thực thi chính sách, pháp luật đất đai ở nước ta. 3.3. Cần hiểu rõ bản chất của đăng ký bất động sản không phải là sự kiện pháp lý làm phát sinh quyền sở hữu và các quyền liên quan đến bất động sản (thế chấp, góp vốn, thừa kế…) vì trong mối quan hệ giữa Nhà nước (chủ sở hữu đất đai) với tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất thì đăng ký bất động sản là sự kiện pháp lý nhằm ghi nhận, công khai hoá thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản. 3.4. Rà soát các quy định pháp luật hiện hành để bãi bỏ những thủ tục rườm rà, thiếu thống nhất, gây khó khăn cho người dân khi tiếp cận với hệ thống  đăng ký. Việc đăng ký bất động sản được thực hiện một cách hiệu quả sẽ góp phần bảo vệ quyền sở hữu tài sản cho người dân vì chính tính phức tạp của hệ thống đăng ký sẽ gây ra sự không chắc chắn, làm tăng chi phí giao dịch và tạo cơ hội gian lận[6]. 3.5. Đơn giản hoá hệ thống thuế và lệ phí đăng ký bất động sản. Theo quy định của pháp luật hiện hành, thì các bên phải nộp thuế chuyển quyền và lệ phí trước bạ khi đăng ký việc chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu bất động sản. Tuy nhiên, do mức thuế và lệ phí trước bạ cao, cộng thêm với giá đất cao nên người mua không “mặn mà” với thủ tục đăng ký để “sang tên đổi chủ”. Chi phí giao dịch cao đã “khuyến khích” giao dịch phi chính thức và sự nhũng nhiễu từ phía cơ quan công quyền. Để khắc phục tình trạng này, đã có 31 nước thực hiện gộp tất cả các loại phí thành một khoản thanh toán và giảm thiểu hợp lý các khoản phải nộp liên quan đến đăng ký bất động sản[7]. Giải pháp này sẽ góp phần quan trọng thúc đẩy chủ sở hữu bất động sản thực hiện đăng ký theo quy định của pháp luật. 3.6. Hạn chế sự can thiệp trực tiếp của cơ quan công quyền trong quá trình người dân thực hiện các quyền dân sự, trong đó bao gồm cả quyền sở hữu hợp pháp bất động sản. Muốn thực hiện được yêu cầu này, thì pháp luật phải rõ ràng, minh bạch với nguyên tắc xuyên suốt là “đăng ký bất động sản là quyền của người dân và là nghĩa vụ của các cơ quan công quyền”. Sự minh bạch về pháp luật sẽ góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho người dân khi thực hiện các thủ tục đăng ký bất động sản. 3.7. Khẳng định mục tiêu minh bạch hoá thông tin về bất động sản. Theo đó, việc cung cấp thông tin về bất động sản khi người dân xác lập, thực hiện các giao dịch trên thị trường là một yếu tố quan trọng, tiên quyết mà hệ thống đăng ký bất động sản hướng đến và việc cung cấp thông tin về bất động sản được nhìn nhận như một hoạt động của dịch vụ công vì hiệu quả của hệ thống đăng ký bất động sản được đánh giá thông qua khả năng đảm bảo sự vận hành an toàn, minh bạch của thị trường bất động sản. Nghiên cứu bản chất của đăng ký bất động sản và vấn đề minh bạch hoá thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản có ý nghĩa quan trọng nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hệ thống đăng ký bất động sản và thúc đẩy sự vận hành minh bạch của thị trường bất động sản ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. [1] Điều 165 Bộ luật dân sự năm 2005 [2] Điều 91 Luật Nhà ở năm 2005 [3] Nếu A ký kết hợp đồng mua căn hộ chung cư của B thì sẽ phát sinh những chi phí giao dịch. Chi phí càng cao thì cơ hội diễn ra giao dịch càng giảm và hệ quả là thị trường ít sôi động, kinh tế kém phát triển. Ngược lại, chi phí giao dịch giảm thì cơ hội giao dịch gia tăng, khi đó mua bán trở nên nhộn nhip, kinh tế từ đó mà tăng trưởng. [4] Tại một cuộc Tập huấn do Cục Đăng ký quốc gia giao dịch bảo đảm tổ chức, đại biểu công tác tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp tỉnh khẳng định thông tin về bất động sản (đặc biệt là quyền sử dụng đất) phải được lưu giữ bí mật như thông tin về đời tư của một cá nhân, không thể cung cấp cho người khác. [5] Phạm Duy Nghĩa: Chuyên khảo Luật Kinh tế; NXB Đại học quốc gia, Hà Nội năm 2004. [6] Ấn phẩm “Môi trường kinh doanh năm 2006” do Ngân hàng Thế giới và Công ty Tài chính Quốc tế đồng xuất bản. [7] Ví dụ:Tháng 7 năm 2004, chính quyền bang Maharashtra (Ấn Độ) đã giảm thuế trước bạ từ 10% xuống còn 5% và kết quả là tổng thu từ khoản thuế tăng lên 20%, trong đó 80% là từ các giao dịch chuyển nhượng bất động sản. Đặc biệt hiện nay, hoạt động đăng ký bất động sản chính thức diễn ra nhiều hơn và các cơ quan đăng ký cũng cung cấp thông tin đầy đủ hơn về giá trị của bất động sản (Theo Ấn phẩm “Môi trường kinh doanh năm 2006” do Ngân hàng Thế giới và Công ty Tài chính Quốc tế đồng xuất bản SOURCE: CỔNG THÔNG TIN ĐIỆN TỬ BỘ TƯ PHÁP