Cơ quan hành chính nhà nước - Đặc điểm và định hướng cải cách

Cơ quan hành chính nhà nước - Đặc điểm và định hướng cải cách Đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước, định hướng cải cách bộ máy hành chính của nhà nước ta hiện nay Friday, 18. May 2007, 16:25:41 Luật hành chính* Đặc điểm của cơ quan nhà nướcBộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan nhà nước. Bộ máy nhà nước Việt nam gồm bốn hệ thống cơ quan chính: cơ quan lập pháp, cơ quan hành chính, cơ quan toà án và cơ quan kiểm sát.Luật Việt nam đặt vai trò của cơ quan lập pháp rất lớn, không chỉ thiết lập ra các hệ thống cơ quan khác mà còn là cơ quan chỉ đạo, giám sát chung. Tuy nhiên, cơ quan chấp hành của Quốc hội là Chính phủ (cơ quan hành chính nhà nước cao nhất), cũng có vai trò rất quan trọng trong việc quản lý nhà nước và thực thi các văn bản mà Quốc hội ban hành. Hệ thống cơ quan đứng đầu là Chính phủ, thực hiện chức năng hành pháp là cơ quan hành chính nhà nước.Như vậy, cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan trong bộ máy nhà nước được thành lập theo hiến pháp và pháp luật, để thực hiện quyền lực nhà nước, có chức năng quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan nhà nước, là một bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước. Do vậy, cơ quan hành chính nhà nước cũng mang đầy đủ các đặc điểm chung của các cơ quan nhà nước.Một là, Cơ quan hành chính nhà nước hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, được tổ chức và hoạt động trên nguyên tắc tập trung dân chủ. Tính quyền lực nhà nước thể hiện ở chổ: Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận của bộ máy nhà nước; Cơ quan hành chính nhà nước nhân danh nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật nhằm thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý.Hai là, Mỗi cơ quan hành chính nhà nước đều hoạt động dựa trên những quy định của pháp luật, có chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền nhất định và có những mối quan hệ phối hợp trong thực thi công việc được giao.Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước có cơ cấu, tổ chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định.Chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước do pháp luật quy định, đó là tổng thể những quyền và nghĩa vụ cụ thể mang tính quyền lực, được nhà nước trao cho để thực hiện nhiệm vụ, chức năng của mình, cụ thể: Các cơ quan nhà nước tổ chức và hoạt động trên cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật; Trong quá trình hoạt động có quyền ban hành các quyết định hành chính thể hiện dưới hình thức là các văn bản pháp quy và các văn bản cá biệt; được thành lập theo quy định của Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh hoặc theo quyết định của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên; được đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp và báo cáo hoạt động trước cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp; Có tính độc lập và sáng tạo trong tác nghiệp điều hành nhưng theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc quyền lực phục tùng.Ba là, Về mặt thẩm quyền thì cơ quan hành chính nhà nước được quyền đơn phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính và văn bản đó có hiệu lực bắt buộc đối với các đối tượng có liên quan; cơ quan hành chính nhà nước có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với các đối tượng chịu sự tác động, quản lý của cơ quan hành chính nhà nước.Ngoài những đặc điểm chung nói trên, cơ quan hành chính nhà nước còn có những đặc điểm riêng như sau:Một là, Cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý hành chính nhà nước, thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, trong khi đó các cơ quan nhà nước khác chỉ tham gia vào hoạt động quản lý trong phạm vi, lĩnh vực nhất định. Ví dụ: quốc hội có chức năng chủ yếu trong hoạt động lập pháp; Toà án có chức năng xét xử; Viện kiểm sát nhân dân có chức năng kiểm sát. Chỉ các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực: quản lý nhà nước về kinh tế, quản lý nhà nước về văn hoá, quản lý nhà nước về trật tự an toàn xã hội, quản lý xã hội,... Đó là hệ thống các đơn vị cơ sở như công ty, tổng công ty, nhà máy, xí nghiệp thuộc lĩnh vực kinh tế; trong lĩnh vực giáo dục có trường học; trong lĩnh vực y tế có bệnh viện...Hai là, Cơ quan hành chính nhà nước nói chung là cơ quan chấp hành, điều hành của cơ quan quyền lực nhà nước.Thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành, điều hành. Hoạt động chấp hành - điều hành hay còn gọi là hoạt động quản lý hành chính nhà nước là phương diện hoạt động chủ yếu của cơ quan hành chính nhà nước. Điều đó có nghĩa là cơ quan hành chính nhà nước chỉ tiến hành các hoạt động để chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi hoạt động chấp hành, điều hành của nhà nước.Các cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp hoặc gián tiếp phụ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước cấp tương ứng và chịu trách nhiệm báo cáo trước cơ quan đó.Các cơ quan hành chính nhà nước có quyền thành lập ra các cơ quan chuyên môn để giúp cho cơ quan hành chính nhà nước hoàn thành nhiệm vụ.Ba là, Cơ quan hành chính nhà nước là hệ thống cơ quan có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất.Cơ quan hành chính nhà nước là một hệ thống cơ quan được thành lập từ trung ương đến cơ sở, đứng đầu là chính phủ, tạo thành một chỉnh thể thống nhất, được tổ chức theo hệ thống thứ bậc, có mối quan hệ mật thiết phụ thuộc nhau về tổ chức và hoạt động nhằm thực thi quyền quản lý hành chính nhà nước.Hầu hết các cơ quan hành chính nhà nước đều có hệ thống các đơn vị cơ sở trực thuộc. Các đơn vị, cơ sở của bộ máy hành chính nhà nước là nơi trực tiếp tạo ra của cải vật chất và tinh thần cho xã hội. Ví dụ Bộ Công an có các đơn vị, Bộ Giáo dục- đào tạo có các đơn vị, các trường Đại học trực thuộc,...Bốn là, Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn định, là cầu nối đưa đường lối, chính sách pháp luật vào cuộc sống.Tất cả các cơ quan hành chính nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, đó là mối quan hệ trực thuộc trên-dưới, trực thuộc ngang-dọc, quan hệ chéo...tạo thành một hệ thống thống nhất mà trung tâm chỉ đạo là Chính phủ.Năm là, Cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý nhà nước dưới hai hình thức là ban hành các văn bản quy phạm và văn bản cá biệt trên cơ sở hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên nhằm chấp hành, thực hiện các văn bản đó. Mặt khác trực tiếp chỉ đạo, điều hành, kiểm tra...hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước dưới quyền và các đơn vị cơ sở trực thuộc của mình.Cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể cơ bản, quan trọng nhất của Luật hành chính.Tóm lại, cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, trong phạm vi thẩm quyền của mình thưc hiện hoạt động chấp hành - điều hành và tham gia chính yếu vào hoạt động quản lý nhà nước, có cơ cấu tổ chức và phạm vi theo luật định.* Định hướng cải cách bộ máy hành chính của nhà nước ta hiện nay.Cải cỏch hành chớnh, hiểu một cỏch chung nhất, là thực hiện những việc thay đổi theo kế hoạch, chương trỡnh, dự ỏn trong những giai đoạn cụ thể nhằm nâng cao khả năng phục vụ của nền hành chớnh cỏc cấp đối với nhõn dõn.Ở Việt Nam, cải cỏch hành chớnh là một yờu cầu bức thiết nhằm xõy dựng thành cụng nhà nước pháp quyền XHCN. Điều này khụng chỉ bắt nguồn từ lớ luận mà cũn từ thực tiễn nền hành chớnh Việt Nam.Từ năm 1992 Đảng và nhà nước ta bắt đầu tập trung vào cải cách hành chính, Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam khóa IX đó ra nghị quyết về cải cỏch hành chớnh, và đáng chú ý là Thủ tướng Chính phủ đó ký Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 09 năm 2001 phê duyệt Chương trỡnh tổng thể cải cỏch hành chớnh cho giai đoạn 2001 đến 2010. Năm 2007, Chính phủ xác định cải cách hành chính là một trong ba nhiệm vụ trọng tâm.Cùng với những thành tựu đạt được, nền hành chính nước ta nói chung và bộ máy hành chính nhà nước nói riêng còn mang nặng dấu ấn của cơ chế quản lý tập trung, quan liêu bao cấp, chưa đáp ứng được những yêu cầu của cơ chế quản lý mới, cũng như yêu cầu phục vụ nhân dân trong điều kiện mới, hiệu lực, hiệu quả quản lý chưa cao:Chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ máy hành chính trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa chưa được xác định thật rõ và phù hợp; sự phân công, phân cấp giữa các ngành và các cấp chưa thật rành mạch;Tổ chức bộ máy còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc; phương thức quản lý hành chính vừa tập trung quan liêu lại vừa phân tán, chưa thông suốt; chưa có những cơ chế chính sách tài chính thích hợp với hoạt động của các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, tổ chức làm dịch vụ công ;Bộ máy hành chính ở các địa phương và cơ sở chưa thật sự gắn bó với dân, không nắm chắc được những vấn đề nổi cộm trên địa bàn, lúng túng, bị động khi xử lý các tình huống phức tạp.Bởi vậy, cùng với việc cải cách hành chính, việc cải cách bộ máy hành chính ở nước ta hiện nay là một việc tất yếu, cần thiết.Mục tiêu chung của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 là: xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hoá, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước. Đến năm 2010, hệ thống hành chính về cơ bản được cải cách phù hợp với yêu cầu quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.Cải cách bộ máy hành chính nhà nước phải được thực hiện với những định hướng, quan điểm phù hợp với thực tiễn của đất nước, phù hợp với những mục tiêu và nội dung của chương trình cải cách hành chính nhà nước của Chính phủ trong từng giai đoạn mà trước mắt là giai đoạn 2001-2010.Một số định hướng, quan điểm cụ thể như sau:- Cải cách bộ máy hành chính nhà nước trên cơ sở bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phân nhiệm một cách hợp lý giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, trong đó đặc biệt chú ý đến quyền hành pháp.- Cải cách bộ máy hành chính nhà nước đặt trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền, nhà nước của dân, do dân, vì dân.- Cải cách bộ máy hành chính nhà nước phải được tiến hành đồng bộ với các nội dung: cải cỏch thể chế; xõy dựng và nõng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức; đổi mới chế độ tài chính công.- Cải cách bộ máy hành chính nhà nước trong xu thế hội nhập quốc tế; góp phần thực hiện mục tiêu công nghiệp hoá, hiện đại hóa đất nước.Xuất phát từ thực tiễn cải cách bộ máy hành chính nhà nước trong những năm qua, vấn đề cải cách bộ máy hành chính nhà nước trong những năm tới cần tập trung vào những định hướng sau:Thứ nhất, cần có một tầm nhìn chiến lược đối với cải cách bộ máy hành chính. Trong tầm nhìn này phải hướng tới tạo ra một mô hình cải cách quản lý hành chính công mới - mô hình dựa trên các đề xuất sau:Thị trường được trang bị tốt hơn nhà nước trong việc cung ứng hầu hết hàng hoá và dịch vụ công và bộ máy hành chính nhà nước cồng kềnh, khuyết tật và lãng phí cố hữu phải được tinh giảm mạnh mẽ.Cần có những thay đổi căn bản cần thiết để tạo ra một mô hình quản lý hành chính đổi mới và năng động có thể được thiết lập bởi: cơ cấu lại khu vực hành chính công, tổ chức lại và tinh giảm bộ máy hành chính từ trung ¬ương đến địa phương, tạo ra sự cạnh tranh trong các ngành, lĩnh vực dịch vụ công thông qua thị trường nội bộ giữa các cơ quan hành chính và ký hợp đồng hành chính với khu vực tư nhân trong việc cung ứng dịch vụ công.Thực hiện các cuộc cải cách liên quan chặt chẽ với nhau vừa nêu trên có thể tạo ra một loại quản lý hành chính nhà nước khác với đặc điểm sau: Tách chức năng hoạch định chính sách chiến lược khỏi chức năng thực thi, điều hành; Quan tâm về kết quả hoạt động quản lý hành chính của bộ máy hành chính chứ không phải là quy trình thực hiện quản lý hành chính; H¬ướng tới nhu cầu của ngư¬ời dân chứ không phải là quyền lợi của bộ máy và của những ng¬ời trong bộ máy hành chính; Các cơ quan hành chính rút khỏi chức năng cung ứng hàng hoá và dịch vụ công, chuyển sang vai trò chỉ đạo và tạo điều kiện cho các tổ chức phi nhà nư¬ớc và tư¬ nhân thực hiện công việc này; Tạo ra một nền văn hoá tổ chức quản lý hành chính mới.Điều cần thiết phải có hoặc phải xây dựng một tầm nhìn chiến l¬ược về cải cách bộ máy hành chính để tránh nguy cơ nhỏ giọt, cục bộ, manh mún, không có hệ thống và không đồng bộ. Theo chúng tôi cần có một ph¬ương pháp tiếp cận trong việc cải cách bộ máy hành chính nhà n¬ước dựa trên quan điểm cho rằng không có một thiết kế hoàn hảo, có thể thẩm định kỹ càng các điểm mạnh và điểm yếu của mô hình tổ chức bộ máy hành chính truyền thống và mô hình cải cách tổ chức bộ máy hành chính kiểu mới và xây dựng chiến lược thay đổi được điều chỉnh phù hợp với nền văn hoá chính trị và các điều kiện, chuyển đổi sang kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay.Thứ hai, tiến hành rà soát, làm thật rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan hành chính từ trung ương đến địa phương để loại bỏ những chồng chéo trùng lặp giữa các cơ quan hành chính với nhau và phân cấp rõ ràng, cụ thể hơn về thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cấp trong hệ thống bộ máy hành chính.Việc xác định đ¬ược đúng chức năng, nhiệm vụ là cơ sở quyết định để thiết lập tổ chức của các cơ quan hành chính. Vì vậy, đây là vấn đề rất cơ bản cấp thiết, nên cần phải tiến hành một cách khoa học, kiên quyết, chặt chẽ trong toàn bộ hệ thống hành chính. Nguyên tắc cơ bản là mỗi cơ quan, mỗi tổ chức, mỗi bộ phận hợp thành đều phải có chức năng, nhiệm vụ một cách đích thực, rõ ràng và bảo đảm có đủ thẩm quyền đối với trách nhiệm để thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ đó. Chỉ có trên cơ sở xác định đúng và rõ ràng, rành mạch cụ thể chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan quản lý hành chính thì mới có thể khắc phục đ¬ược sự chồng chéo, trùng lặp về nội dung, phạm vi, đối tượng quản lý trong hệ thống bộ máy hành chính. Có như¬ vậy mới tiến hành phân cấp và xác định được mối quan hệ, phân công, phối hợp giữa các bộ, ngành với chính quyền địa phương. Từ đó, việc xem xét đánh giá hiệu lực và hiệu quả hoạt động của mỗi cơ quan và của toàn bộ hệ thống hành chính phải căn cứ vào kết quả thực hiện các chức năng nhiệm vụ đến đâu.Thứ ba, phân biệt rõ chức năng, trách nhiệm, thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong hệ thống hành chính theo chiều dọc và theo chiều ngang.Xác định lại vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; từ đó xây dựng mô hình Chính phủ văn minh, Chính phỉ điện tử; Sửa Luật Tổ chức Chính phủ cho phù hợp.Cần làm rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức; tổng rà soát, đánh giá các Nghị định về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của các Bộ, ngành Trung ương. Giải quyết các chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các Bộ, ngành trung ương. Sửa đổi Nghị định số 86/2002/NĐ-CP và Nghị định số 30/2003/NĐ-CP cho phù hợp.Quy định một cách khách quan, khoa học, hợp lý, chặt chẽ các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ, cơ quan ngang bộ. Tinh giảm đến mức thấp nhất các cơ quan thuộc Chính phủ, thành lập các bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực nhằm thu gọn đầu mối cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn.Thứ tư, trong thời gian tới, thực hiện được một cách căn bản việc chuyển đổi chức năng của hệ thống hành chính sang tập trung vào quản lý hành chính nhà nước vĩ mô, tách chức năng này với chức năng quản lý các hoạt động sản xuất, kinh doanh và sự nghiệp.Đối với cơ quan thuộc Chính phủ và các tổ chức trực thuộc Thủ tướng Chính phủ được sắp xếp lại theo chức năng quản lý nhà nước. Đồng thời thu gọn lại các tổ chức phối hợp liên ngành, về nguyên tắc, loại tổ chức này không có bộ máy chuyên trách và biên chế riêng. Bộ phận thường trực được đặt tại Bộ có liên quan nhiều nhất, sử dụng bộ máy, tổ chức của Bộ phục vụ tổ chức phối hợp liên ngành. Đó là loại hình cơ cấu tổ chức ma trận, cán bộ, công chức trong tổ chức này chịu trách nhiệm trước hai cấp trên.Thứ năm, xác định rõ về mặt tổ chức các cơ quan có chức năng hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật với các cơ quan thực thi chính sách, pháp luật.Các cơ quan có chức năng hoạch định chính sách cần được tăng thời lượng để hoạch định chính sách. Các cơ quan, đơn vị chuyên môn, đơn vị chức năng thực hiện chính sách, pháp luật cần được bố trí theo hướng cơ động, nhanh chóng, kịp thời, thống nhất đảm bảo thực hiện các mệnh lệnh, các quy định của pháp luật được hiệu quả.Đặc biệt cần chú ý đến các cơ quan, đơn vị ở cơ sở, đó là những cơ quan trực tiếp thực thi chính sách, đưa chính sách, pháp luật vào cuộc sống của nhân dân trong đó Uỷ ban nhân dân cấp xã là cơ quan hành chính có vị trí, vai trò hết sức quan trọng.Xác định địa vị pháp lý hành chính của uỷ ban nhân dân xã theo hướng tăng quyền tự quản đối với các hoạt động quản lý dân cư ở địa phương, chủ yếu tập trung vào các vấn đề như xây dựng kế hoạch tổng thể về phát triển kinh tế, xã hội ở địa phương; quản lý hoạt động kinh tế chủ yếu: quản lý đất đai; quản lý dân cư; quản lý trật tự, trị an; tổ chức dân cư và cung cấp các dịch vụ công cho địa bàn dân cư.Đối với cấp xã cần đổi mới theo hướng pháp điển hoá quy định việc bầu trực tiếp chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã.Thứ sáu, thực hiện bước chuyển thực sự trong phân cấp giữa trung ương và địa phư¬ơng, tạo quyền chủ động trong quản lý của chính quyền địa ph¬ương, đồng thời làm rõ trách nhiệm của các cấp trong hệ thống hành chính.Có sự phân cấp hợp lý mang tầm vĩ mô do trung ương quyết định, tạo thế cho địa phương giải quyết những vấn đề quản lý nhà nước vi mô. Giữa các cấp chính quyền địa phương cần có sự phân công rõ ràng. Việc phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp phải phù hợp với tính chất và yêu cầu của từng ngành, từng lĩnh vực hoạt động với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền trên từng địa bàn. Cần nghiên cứu, ban hành sớm Luật Phân cấp trung ương - địa phương. Cải thiện mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đảm bảo hiệu quả, tránh hình thức. Sớm sửa Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cho phù hợp.Thứ bảy, Ổn định địa giới hành chính, thiết lập các căn cứ phân tách tỉnh phù hợp, để các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung ở địa phương có thể chủ động trong quản lý nhà nước. Xây dựng Nghị định của Chính phủ về tiêu chí phân loại các đơn vị hành chính.Thứ tám, Đổi mới hoàn thiện đội ngũ cán bộ, công chức. Chỉ tuyển dụng những công dân có trình độ chuyên môn, có phẩm chất đạo đức vào ngạch công chức, viên chức nhà nước. Xác lập quy chế công vụ phù hợp, hiện đại nhằm thiết lập trật tự, kỷ cương, kỷ luật chặt chẽ đối với đội ngũ cán bộ, công chức.Thứ chín, Đổi mới tổ chức các cơ quan thanh tra từ chính phủ đến các Bộ, ngành đảm bảo hoạt động hiệu quả, và có tính độc lập tương đối. Chính phủ cần sớm ban hành Nghị định về thanh tra công vụ.