Bài giảng Tài chính công & Quản lý tài chính công - Chương 5: Quản lý nợ công - Trần Ngọc Hoàng

Trần Ngọc Hoàng, LHU QUẢN LÝ NỢ CÔNG Nội dung Khái niệm nợ công Các hình thức nợ công Bội chi NSNN và nợ công Quản lý nợ công Một số nội dung cơ bản về quản lý nợ công ở Việt Nam. I. Khái niệm nợ công Nợ công là khoản nợ phải hoàn trả, bao gồm: khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan tại một thời điểm , phát sinh từ việc đi vay hoặc bảo lãnh khoản vay của Chính phủ và chính quyền địa phương (nếu có) một quốc gia theo quy định của pháp luật và thông lệ quốc tế. I. Khái niệm nợ công Theo nghĩa rộng và theo chuẩn quốc tế được định nghĩa trong các tài liệu của WB và IMF thì nợ công là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của các tổ chức sau: - Chính phủ trung ương - Các cấp chính quyền địa phương; - Ngân hàng trung ương; - Các tổ chức độc lập, nhưng nguồn vốn hoạt động của nó do NSNN quyết định (trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước) và trong trường hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ thay cho tổ chức đó. I. Khái niệm nợ công Theo nghĩa hẹp nợ công bao gồm: nghĩa vụ nợ của chính phủ trung ương và các cấp chính quyền địa phương, nợ của các tổ chức độc lập nhưng được Chính phủ bảo lãnh thanh toán. Tùy thuộc vào khuôn khổ thể chế và chính trị, quan niệm về nợ công và phạm vi quản lý nợ công của mỗi quốc gia cũng rất khác nhau. Trong Luật quản lý nợ công của các nước đều thể hiện phạm vi quản lý nợ chính phủ và nợ được chính phủ bảo lãnh. Một số nước xác định nợ công còn có thêm nợ chính quyền địa phương như: Đài Loan, Bungari, Rumani, nợ của doanh nghiệp nhà nước phi tài chính như: Thái Lan, Macedonia. I. Khái niệm nợ công (t/t) Nợ Chính phủ Nợ được Chính phủ bảo lãnh Nợ chính quyền địa phương Nợ công Nợ công ở Việt Nam bao gồm 3 bộ phận quan trọng (1) (1) Theo Luật Quản lý nợ công Việt Nam năm 2017 I. Khái niệm nợ công (t/t) 1 . Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do NHNN VN phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. 3. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. 4. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành. I. Khái niệm nợ công (t/t) Chính quyền địa phương chỉ được phép vay trong nước, vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ. Không được phép trực tiếp vay vốn nước ngoài. Nợ nước ngoài của quốc gia là tổng các khoản nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh , nợ của doanh nghiệp và tổ chức khác được vay theo phương thức tự vay, tự trả theo quy định của pháp luật Việt Nam . Nợ công có nguồn gốc nước ngoài < Nợ nước ngoài của quốc gia. II. Các hình thức nợ công Nợ công phát sinh từ các khoản vay trong nước và vay nước ngoài thông qua việc Chính phủ hay chính quyền địa phương phát hành công cụ nợ hay ký kết thỏa thuận vay. II. Các hình thức nợ công (t/t) Các hình thức vay nước ngoài của Chính phủ Vay hỗ trợ phát triển chính thức (vay ODA) là khoản vay nhân danh Nhà nước, CP Việt Nam từ nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, tổ chức tài trợ song phương, tổ chức liên quốc gia hoặc tổ chức liên chính phủ có yếu tố không hoàn lại (thành tố ưu đãi) đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có ràng buộc, 25% đối với khoản vay không ràng buộc. Vay ưu đãi là khoản vay có điều kiện ưu đãi hơn so với vay thương mại nhưng thành tố ưu đãi chưa đạt tiêu chuẩn của vay ODA. Vay thương mại là khoản vay theo điều kiện thị trường , không có ưu đãi. II. Các hình thức nợ công (t/t) Các hình thức vay trong nước của Chính phủ và chính quyền ĐP: bao gồm 3 hình thức chủ yếu sau: Phát hành trái phiếu Chính phủ do Bộ Tài Chính phát hành nhằm huy động vốn cho NSNN hoặc huy động vốn cho các công trình, dự án đầu tư cụ thể. Trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh do doanh nghiệp phát hành nhưng được Chính phủ bảo lãnh. Trái phiếu chính quyền địa phương do UBND cấp tỉnh phát hành hoặc ủy quyền phát hành nằm huy động vốn cho các công trình, dự án đầu tư của địa phương. III. Bội chi NSNN và nợ công 1. Vấn đề bội chi ngân sách- yếu tố phát sinh nợ công . Để quản lý nền KTXH một cách hiệu quả, nhà nước cần sử dụng tổng hợp các công cụ kinh tế tài chính vĩ mô, trong đó chi tiêu công là một công cụ quan trọng. Khi đó, chi tiêu công không chỉ bó hẹp trong phạm vi tổng thu trong cân đ ố i được . Tức là , nhà nước có thể chấp nhận có bội chi NSNN . Thực tế cũng cho thấy: Chi NSNN được mở rộng trong giới hạn có thể kiểm soát được và sử dụng bội chi một cách hiệu quả sẽ góp phần kích thích kinh tế tăng trưởng, tạo công ăn việc làm .. . Sự xuất hiện của bội chi trong trường hợp này là cần thiết, khách quan. Nguồn đảm bảo đáp ứng bội chi trong điều kiện nguồn thu từ nền KT có giới hạn đó chính là vay nợ hay nợ công. 1. Vấn đề bội chi ngân sách- yếu tố phát sinh nợ công (t/t) G iữa nợ công với tốc độ tăng GDP, tỷ lệ bội chi NSNN và lãi suất vay nợ có mối quan hệ mật thiết . Cụ thể: Xét vào đầu năm (t + 1), ta có: D ( t + 1 ) = ( 1 +i)Dt + (B x Yt) (1) Trong đó, i là lãi suất đi vay thực. Dt : số nợ thực vào đầu năm t. Yt : số GDP thực ở năm t. B: tỷ lệ bội chi NSNN /GDP (không bao g ồ m nợ vay) gy: tốc độ tăng trưởng GDP. dt: là tỷ lệ nợ so với GDP năm t ( dt = Dt/Yt ). . 1. Vấn đề bội chi ngân sách- yếu tố phát sinh nợ công (t/t)   bbbbbbbb 2 1. Vấn đề bội chi ngân sách- yếu tố phát sinh nợ công (t/t) 1. Vấn đề bội chi ngân sách- yếu tố phát sinh nợ công (t/t) Dựa vào đẳng thức (2) ta thấy : để ổn định tỷ lệ nợ vay/GDP (d), tùy theo tốc độ tăng trưởng kinh tế (gy) và lãi suất vay nợ trên thị trường (i) , Nhà nước sẽ quyết định mức bội chi (B) phù hợp . Theo kinh nghiệm điều hành NSNN ở nhiều quốc gia, mức thâm hụt NSNN không nên vượt quá 5% GDP . Con số này được đưa ra dựa trên cơ sở sau: Từ công thức: (S - I) + (T - G) = (X - M), chia cả hai vế cho GDP, chúng ta có phương trình như sau: (S - I) + (T - G) = (X - M) GDP GDP GDP Lưu ý: X luồng tiền vào, M luồng tiền ra trong cán cân thương mại quốc gia 1. Vấn đề bội chi ngân sách- yếu tố phát sinh nợ công (t/t) Để kiểm soát tỷ lệ thâm hụt/GDP (B) thì mức thâm hụt dự kiến phải tạo ra được mức gia tăng nhu cầu tiêu dùng hoặc đầu tư trực tiếp để kích thích và làm tăng năng lực SXKD , qua đó thúc đẩy kinh tế tăng trưởng mạnh và bền vững. Muốn vậy, bội chi NSNN nên được sử dụng vào những công việc khởi đầu của một loạt chu kỳ SXKD liên tiếp. Lúc này thâm hụt có tác dụng đưa nền kinh tế vào một vòng xoáy tích cực của các hoạt động SXKD , tạo ra nhiều công ăn việc làm mới, gia tăng quy mô GDP. Nói cách khác, thâm hụt nên được sử dụng cho chi đầu tư phát triển. 2 Quan hệ giữa bội chi ngân sách & nợ công 3 2 Quan hệ giữa bội chi ngân sách & nợ công 3 2 Quan hệ giữa bội chi ngân sách & nợ công (t/t) G ọi g là tỷ lệ tăng trưởng GDP danh nghĩa, π là tỷ lệ lạm phát € tỷ lệ mất giá tiền tệ danh nghĩa (so với ngoại tệ). Sau đó, thay các tham số này vào phương trình trên và thực hiện một vài phép biến đổi , có thể viết lại phương trình (3) như sau: 2 Quan hệ giữa bội chi ngân sách & nợ công (t/t) Với phương trình (3) trên , cho thấy: bt là tỷ lệ nợ so với GDP. Chỉ tiêu này bị chi phối bởi 6 nhân tố sau : Đóng góp tăng trưởng (g) Thay đổi tỷ giá hối đoái ( € ); Lạm phát trong nước ( π ); Bội chi ngân sách nhà nước (d t, D); Thu từ phát hành tiền (s t, H); Chi tiêu ngoài ngân sách (x t, X). 2 Quan hệ giữa bội chi ngân sách & nợ công (t/t) P hân tích trên cho thấy : về mặt lý thuyết, bội chi NSNN chỉ là 1 trong 6 nhân tố đóng góp đến sự tích luỹ gánh nặng nợ của C hính phủ. Câu hỏi đặt ra là: sự đóng góp bội chi NSNN đến sự tích luỹ nợ của chính phủ có liên quan gì đến các yếu tố khác. Để trả lời câu hỏi này, chúng ta tiếp cận khái niệm bội chi ẩn : đo lường những thay đổi về gánh nặng nợ của chính phủ ngoài phát hành tiền và bội chi ngân sách . Bội chi ẩn được tính bằng tổng cộng của ba nhân tố: b + c + f. 2 Quan hệ giữa bội chi ngân sách & nợ công (t/t) 2 Quan hệ giữa bội chi ngân sách & nợ công (t/t) Nợ ẩn tích lũy lại = tỷ lệ nợ thực tế trừ tỷ lệ nợ công giả thiết . Trên cơ sở đó, có thể tính đóng góp thâm hụt ngân sách và phát hành tiền đến tống số nợ bằng việc lấy tỷ lệ nợ công giả thiết chia cho tỷ lệ nợ thực tế. Kết quả nghiên cứu thực nghiệm cho thấy: các nước phát triển đóng góp từ thâm hụt và phát hành tiền đến tổng nợ hơn 65% (1979 - 1996), còn ở các nước đang phát triển thì khác nhau, như Philippines: 77%; trong khi Hàn Quốc và Thái Lan: 26% (1976 - 1996). 2 Quan hệ giữa bội chi ngân sách & nợ công (t/t) Bội chi ngân sách và nợ công có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Bội chi ngân sách gia tăng sẽ làm gia tăng nợ chính phủ và nợ công. N gược lại, quản lý nợ công không tốt sẽ làm gia tăng các khoản nợ bất thường, tạo ra áp lực không nhỏ làm gia tăng bội chi ngân sách nhà nước trong dài hạn. IV. Quản lý nợ công 1.Khái niệm Quản lý nợ công là một tiến trình lập và thực hiện chiến lược quản lý nợ của một quốc gia nhằm tạo được lượng vốn theo yêu cầu, đạt được các mục tiêu về rủi ro và chi phí cũng như các mục tiêu khác mà nhà nước đặt ra . Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô, vấn đề quan trọng nhất của quản lý nợ công là Chính phủ phải đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công phải bền vững, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau mà vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi phí. IV. Quản lý nợ công1.Khái niệm Quản lý nợ công (t/t) Xét về cấu trúc, Q uản lý nợ công bao gồm hệ thống các yếu tố sau: (i) Chủ thể quản lý. (ii) Đối tượng quản lý. (iii) Mục tiêu quản lý. (iv) Công cụ quản lý. (v) Khuôn khổ và thể chế quản lý. III. Quản lý nợ công2. Ý nghĩa quản lý nợ công Thể hiện trên 3 mặt chủ yếu sau: (i) Tạo sự phối hợp nhịp nhàng và sự dung hòa với các bộ phận của chính sách kinh tế vĩ mô. (ii) Cải thiện tình trạng cán cân thanh toán quốc tế (iii) Ổn định kinh tế - tài chính trong nước 2. Ý nghĩa quản lý nợ công (t/t) (i) Tạo sự phối hợp nhịp nhàng và sự dung hòa với các bộ phận của chính sách kinh tế vĩ mô. Sự phối hợp chặt chẽ giữa CS tài khóa, CS tiền tệ với CS quản lý nợ công là hết sức cần thiết. Hậu quả của các chính sách kinh tế vĩ mô không hợp lý thường đem lại những cơ cấu nợ đầy rủi ro, ngược lại, CS quản lý nợ công cũng ảnh hưởng đến việc thực thi chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ. 2. Ý nghĩa quản lý nợ công (t/t) Chẳng hạn, CS quản lý nợ công kém có thể làm cho nợ công gia tăng. Vay nợ nhiều tạo áp lực buộc nhà nước phải tăng thuế trong tương lai để trả nợ vay, gây tổn thất về tính hiệu quả của việc đánh thuế. CS quản lý nợ công tốt có thể tạo điều kiện thiết lập và duy trì TTCK nhà nước hiệu quả. Điều này một mặt làm giảm thiểu rủi ro và chi phí trong quản lý nợ công trung và dài hạn; mặt khác giúp Chính phủ có cơ sở tài trợ chi tiêu của mình mà không cần dựa vào NHTW để bù đắp bội chi NSNN. 2. Ý nghĩa quản lý nợ công (t/t) (ii) Cải thiện tình trạng cán cân thanh toán quốc tế CS quản lý nợ công ảnh hưởng trực tiếp đến mức vay nợ nước ngoài. Nếu mức vay nợ nước ngoài gia tăng, trước mắt sẽ làm cho đồng nội tệ tăng giá, từ đó gây bất lợi đến hoạt động xuất khẩu, ngược lại nhập khẩu lại tăng do giá hàng nhập khẩu trở nên rẻ hơn, hệ quả làm trầm trọng hơn tình trạng của cán cân vãng lai. Còn về lâu dài , gia tăng vay nợ nước ngoài sẽ tạo áp lực lớn đối với cán cân thanh toán quôc tế và nguy cơ khủng hoảng nợ. Mặc dù, chính sách quản lý nợ công chưa hẳn đã là nguyên nhân duy nhất, thậm chí chưa hẳn là nguyên nhân chính đưa đến các khủng hoảng nợ, nhưng cơ cấu nợ bất hợp lý sẽ góp phần làm cho những khủng hoảng này thêm trầm trọng. 2. Ý nghĩa quản lý nợ công (t/t) (iii) Ổn định kinh tế - tài chính trong nước Khủng hoảng kinh tế xảy ra tại nhiều nước cho thấy: nợ công không được cơ cấu tốt về thời hạn thanh toán, tiền tệ và lãi suất, cùng các công nợ bất thường và không có nguồn chi trả là một trong những nguyên nhân quan trọng. Trên thực tế, dù ở cơ chế lãi suất nào, dù vay nợ bằng ngọai tệ hay nội tệ, khủng hoảng thường nảy sinh khi Nhà nước quá tập trung vào việc tiết kiệm chi phí đối với một lượng lớn các khoản vay ngắn hạn. Và kết quả là uy tín tín dụng của quốc gia bị giảm sút khi phải chuyển hạn nợ. Tương tự như thế, phụ thuộc quá nhiều vào nợ bằng ngoại tệ có thể dẫn đến những áp lực về tỷ giá và tiền tệ. 2. Ý nghĩa quản lý nợ công (t/t) (iii) Ổn định kinh tế - tài chính trong nước Nợ công thường là danh mục nợ lớn nhất của một quốc gia, ảnh hưởng rất lớn đến sự ổn định tài chính trong nước. Quản lý nợ công không hợp lý, Chính phủ vay nợ trong nước quá nhiều thì phần vốn cung ứng cho khu vực DN và dân cư sẽ giảm sút. Hậu quả là gây mất cân đối trong đầu tư giữa KV công và KV tư. Mặt khác, sẽ làm lãi suất tín dụng tăng do cạnh tranh trong huy động vốn giữa hai KV. Lãi suất tín dụng tăng lại chèn ép đầu tư của KV tư. CS quản lý nợ công tốt có thể làm giảm sự lây nhiễm và rủi ro tài chính thông qua việc tạo điều kiện phát triển TTTC. Chẳng hạn, TTCK nợ trong nước phát triển có thể thay thế cho tài trợ từ NH khi nguồn này cạn đi. Ngược lại, giúp cho nền kinh tế có thể chịu được các cú sốc về tài chính. 3. Khuôn khổ (or nội dung) quản lý nợ công Tập trung vào các nội dung sau: Xác lập mục tiêu quản lý nợ công Sự phối hợp giữa chính sách quản lý nợ công với chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ Dự báo nợ công Tính minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nợ công Khuôn khổ thể chế quản lý nợ công Chiến lược quản lý nợ Quản lý nợ công với phương pháp ALM (Assets and Liabilities Model) 3. Khuôn khổ quản lý nợ công (t/t) a. Xác lập mục tiêu quản lý nợ công Đây là một trong những nội dung quan trọng của khuôn khổ quản lý nợ công . Theo kinh nghiệm của tổ chức OECD, có 4 mục tiêu mà quản lý nợ công cần phải đạt được: (i) Đảm bảo nguồn lực tài trợ nhu cầu vốn C hính phủ. (ii) Giảm thiểu chi phí vay nợ. (iii) Kiểm soát rủi ro ở mức chấp nhập được. ( i v) Hỗ trợ phát triển thị trường tài chính trong nước hiệu quả. a. Xác lập mục tiêu quản lý nợ công (t/t) Thực tế , cùng một lúc khó mà đạt được tất cả các mục tiêu quản lý nợ công đối với mọi nền kinh tế. - Đối với c ác nền kinh tế phát triển, do đã tiếp cận và hội nhập hoàn toàn vào thị trường vốn quốc tế, thị trường vốn nội địa phát triển ở trình độ cao, nên 4 mục tiêu trên là có khả năng đạt được. - Nhưng đối với các nền kinh tế đang phát triển, tuỳ theo trình độ phát triển kinh tế và mức độ hội nhập kinh tế quốc tế mà Chính phủ có thể lựa chọn các muc tiêu quản lý nợ công cho thích hợp. Chẳng hạn, a. Xác lập mục tiêu quản lý nợ công (t/t) Mục tiêu đáp ứng nhu cầu tài chính của Chính phủ với chi phí thấp thường được ưu tiên trong giai đoạn đầu phát triển của quản lý nợ công, nhưng khi mức độ tiếp cận các thị trường vốn quốc tế tăng lên thì mục tiêu quản lý rủi ro cần rất được coi trọng. Ngoài ra, các nước đang phát triển cũng thường đặt mục tiêu phát triển thị trường vốn trong nước là trọng tâm của công tác quản lý nợ công. a. Xác lập mục tiêu quản lý nợ công (t/t) Xác lập mục tiêu quản lý nợ công một cách rõ ràng là yếu tố tiên quyết để giảm sự bất ổn khi Chính phủ mong muốn đánh đổi giữa rủi ro và chi phí nợ công . Mục tiêu không rõ ràng thường dẫn tới các quyết định không hiệu quả về cách thức quản lý nợ hiện có và các dạng nợ mới cần phát hành, đặc biệt vào thời điểm thị trường không ổn định, điều này làm cho danh mục nợ của Chính phủ thêm rủi ro hoặc tốn kém và dễ bị tổn thương khi có khủng hoảng. Ngoài ra, sự thiếu rõ ràng về mục tiêu quản lý nợ cũng làm cho nền tài chính thêm bất ổn. Nó có thể làm tăng chi phí trả nợ của Chính phủ vì các nhà đầu tư phải bỏ thêm chi phí để theo dõi và tìm hiểu khuôn khổ chính sách, mục tiêu của chính phủ. b.Sự phối hợp giữa CS quản lý nợ công với CS tài khóa và CS tiền tệ - Giữa bộ phận quản lý nợ công, Bộ tài chính và NHTW nên có sự phối hợp thống nhất về mục tiêu quản lý nợ, CS tài khóa và CS tiền tệ. Cụ thể: + Nhà quản lý nợ công một mặt, cần chú ý đến CS tài khóa và CS tiền tệ, để đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công bền vững, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau, nhưng vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi phí. Mặt khác, cũng cần đảm bảo những người chịu trách nhiệm về CS tài khóa hiểu được tác động của các quyết định vay của Nhà nước đến mục tiêu quản lý nợ. Các mục tiêu và trách nhiệm trong quản lý nợ thường do Bộ Tài chính thực thi cần được tách bạch với các mục tiêu và trách nhiệm trong CS tiền tệ do NHTW thực hiện. CS tiền tệ cần được thực hiện một cách độc lập so với quản lý nợ. b.Sự phối hợp giữa CS quản lý nợ công với CS tài khóa và CS tiền tệ + Ngoài ra, cũng cần thiết phải tách biệt giữa quản lý nợ với CS tài khóa nhằm nâng cao trình độ tin cậy của cả hai hoạt động này. Với sự phát triển của các học thuyết tài chính hiện đại, ngày càng có nhiều người cho rằng nợ chính phủ có thể được quản lý tương tự như các công cụ tài chính thông thường trên TTCK. - Bộ phận quản lý nợ, cơ quan tài chính và NHTW nên thường xuyên chia sẻ thông tin về nhu cầu thanh toán nợ trong hiện tại và tương lai của chính phủ. c. Dự báo nợ công T hông thường dự báo nợ công tách biệt giữa nợ trong nước và nợ nước ngoài. c. Dự báo nợ công (t/t) c. Dự báo nợ công (t/t) c. Dự báo nợ công (t/t) (ii) Đối với nợ nước ngoài: Mô hình được sử dụng nhiều trong tính toán của các chuyên gia IMF, WB, dự báo nợ nước ngoài đó là mô hình Harrod Domar. ∆Y = ∆K/ICOR Với - ∆Y tỷ lệ tăng trưởng kinh tế, - ∆K tỷ lệ đầu tư so với sản lượng, ICOR tỷ lệ gia tăng tư bản/đầu ra. Trong nền kinh tế mở: I = S +(T-G) + (EX – IM) với S là tiết kiệm, T là thuế, G là chi tiêu chính phủ, EX là KNXK, IM là KNNK. Hay S – I = (G -T) + (IM – EX) = FI Nếu (G -T) > 0, IM > EX S – I < 0 S < I, nghĩa là nền kinh tế cần phải huy động một lượng vốn nước ngoài nhất định (FI: foreign inflow) nhằm cân đối tiết kiệm và đầu tư . c. Dự báo nợ công (t/t) (ii) Đối với nợ nước ngoài D ự báo nợ nước ngoài thường trải qua các bước: (i) Dựa vào tỷ lệ tăng trưởng GDP và ICOR, tính mức đầu tư I (ii) Dựa vào bội chi NSNN (G,T), kim ngạch XNK (EX, IM), dự kiến dòng tiền nước ngoài và tiền lãi vay để tính FI, tiếp theo đó, dự a vào đẳng thức tích lũy và đầu tư (S-I), tính tổng tiết kiệm S. (iii) Tách S ra thành 2 phần: DS: tiết kiệm trong nước và FS: tiết kiệm nước ngoài, ước tính được FS trên cơ sở S và DS. Vì FS = ODA + FDI + NFDI (vay thương mại và đầu tư gián tiếp). Căn cứ vào xu thế trước đây và giả định về những cam kết ODA, FDI, chúng ta ước tính được NFDI. Sau đó, căn cứ vào ước tính tiền lãi và gốc phải trả, chúng ta ước tính được nghĩa vụ nợ phải trả. (iv) Tính NPV của nợ nước ngoài so với GDP. (ii) Đối với nợ nước ngoài (t/t) GDP EX, IM ICOR FI I S FS FDI NFDI ODA G-T D ự báo nợ nước ngoài theo mô hình Harrod Domar d. M inh bạch và trách nhiệm trong quản lý nợ công Tính minh bạch trong quản lý nợ công cần thiết phải được thiết lập bởi hai lý do chủ yếu: (1) Nếu các mục tiêu và công cụ của CS quản lý nợ được phổ biến công khai trên thị trường và các cam kết mà Chính phủ đưa ra để thực hiện có tính khả thi cao thì tính hiệu quả của CS quản lý nợ được phát huy và tăng cường; (2) Tính minh bạch sẽ tăng cường tính trách nhiệm và năng lực-quản lý của các bộ phận liên quan đến quản lý nợ công. d. M inh bạch và trách nhiệm  trong quản lý nợ công (t/t) Tính minh bạch và trách nhiệm yêu cầu: Xác định rõ ràng vai trò, trách nhiệm và mục tiêu của các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nợ. Các mục tiêu quản lý nợ công cần được định nghĩa rõ ràng để loại bỏ những yếu tố không chắc chắn; các giải pháp về chi phí và rủi ro cần được giải thích đầy đủ trên các phương diện định tính và định lượng Các hoạt đ ộng quản lý nợ công cần phải được kiểm toán viên độc lập kiểm toán hàng năm. Công khai các thông tin về CS quản lý nợ như: Bội chi NS , t hành phần nợ và các tài sản tài chính, gồm các loại tiền tệ, kỳ hạn và cơ cấu lãi suất , c ác chỉ số phản ánh thực trạng nợ công e. Khuôn khổ thể chế quản lý nợ công Tập trung giải quyết 2 vấn đề lớn: Về mặt quản trị Tổ chức hoạt động nội bộ e. Khuôn khổ thể chế quản lý nợ công (t/t) i. Về mặt quản trị C ần giải quyết 2 vấn đề lớn : K huôn khổ pháp lý cần phải xác định rõ cơ quan có thẩm quyền vay nợ, phát hành nợ mới và đảm trách thực hiện các giao dịch vay nợ công. Đây là cơ sở rất quan trọng để thiết lập kỷ luật tổng thể về quản lý nợ công. V ề mặt tổ chức, khuôn khổ quản lý nợ nên chi tiết hóa rõ ràng mối quan hệ hợp tác và chia sẻ thông tin giữa các cơ quan có thẩm quyền vay nợ và các bộ phận quản lý nợ công. e. Khuôn khổ thể chế quản lý nợ công (t/t) ii. Tổ chức hoạt động nội bộ - Cơ cấu tổ chức cơ quan quản lý nợ phải hợp lý, giao trách nhiệm cụ thể cho từng cán bộ, có chính sách kiểm soát và giám sát, quy trình báo cáo rõ ràng. Các hoạt động quản lý nợ cần được hỗ trợ bằng một hệ thống thông tin chính xác và toàn diện. - Quản lý nợ công yêu cầu phải có một đội ngũ cán bộ quản lý nợ vừa phải có các kỹ năng nghiệp vụ về thị trường tài chính , vừa ph ải có những hiểu biết về chính sách công cộng. Điều này góp phần quan trọng làm giảm thiểu rủi ro quản lý nợ . Tuy nhiên, hiện thực hóa được là một thách thức lớn trong thực tế. f. Chiến lược quản lý nợ Tập trung giải quyết các vấn đề sau: Tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể. Phân bổ và sử dụng nợ vay theo những ưu tiên của chiến lược. Quản lỷ rủi ro và chi phí trong cấu trúc nợ công i. Tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể. Do nguồn lực tài chính cung ứng để thỏa mãn các nhu cầu là có giới hạn , nếu để quy mô nợ công gia tăng sẽ dẫn đến những hậu quả: (i) gia tăng gánh nặng về thuế; (ii) phá vỡ cân bằng kinh tế ( tiết kiệm - đầu tư, cán cân thanh toán ) , từ đó ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế. Vì vậy, cần thiết phải giữ kỷ luật tài chính tổng thể để ổn định kinh tế vĩ mô. Kỷ luật tài chính tổng thể yêu cầu giới hạn quy mô nợ phải được thiết lập dựa vào các chi tiêu tổng thể vĩ mô như: quy mô GDP; tỷ suất thu/GDP; sự gia tăng chi hàng năm trong tổng GDP; tỷ lệ tiết kiệm đầu tư/GDP... Giới hạn quy mô nợ phải được tăng cường trong suốt quá trình thực hiện ngân sách và giữ v ữ ng ổn định trong dài hạn. C ác chi tiêu tổng thể đánh giá sự an toàn nợ . * Đánh giá mức độ an toàn vay nợ bằng các chỉ tiêu: Tăng trưởng kinh tế : đây là điều kiện cần mà hiệu quả mới là điều kiện đủ để đảm bảo an toàn tín dụng. Tốc độ tăng trưởng xuất khẩu : xuất khẩu là nguồn cung cấp vốn duy nhất để trả nợ nước ngoài. đòi hỏi xuất khẩu tăng trưởng cao trong sự đa dạng về cơ cấu. Mức dự trữ ngoại tệ quốc gia: * Khả năng hấp thu vốn vay và khả năng trả nợ nước ngoài. Khả năng hấp thụ vốn vay nước ngoài (K) = tổng nợ nước ngoài/ GDP. Tỷ lệ trả nợ (Tr) = tổng mức trả nợ đến hạn /kim ngạch xuất khẩu hàng năm. Khả năng hoàn trả nợ vay nước ngoài (Ht) = tổng mức nợ nước ngoài/ tổng kim ngạch xuất khẩu hằng năm. Theo kinh nghiệm quốc tế, nếu K >50% thì nền kinh tế rơi vào tình trạng báo động về nợ. Khi đó cần phải kiềm chế tổng mức vay nợ và bố trí cơ cấu nợ vay hợp lý . ii. Phân bổ và sử dụng nợ vay theo những ưu tiên của chiến lược. D o nguồn lực vay nợ có giới hạn, từ đó, Chính phủ cần phải đánh đổi và lựa chọn giữa các mục tiêu chiến lược trong từng giai đoạn phát triển KTXH để tạo ra động lực cho sự phân bổ và sử dụng các khoản nợ vay theo các ưu tiên chiến lược chặt chẽ và có hiệu quả. iii. Quản lỷ rủi ro và chi phí trong  cấu trúc nợ công Chiến lược này yêu cầu Chính phủ phát triển một khuôn khổ xác định và quản lý sự đánh đổi giữa chi phí và rủi ro mong đợi trong danh mục quản lý nợ công. Rủi ro nợ công gồm : rủi ro thị trường, rủi ro thanh khoản, rủi ro tín dụng, rủi r o thanh toán... Hậu quả của các loại rủi ro này dẫn đến nảy sinh chi phí nợ công. Chi phí nợ công gồm: (i) Chi phí TC mà điển hình nhất liên quan đến chi phí trả nợ vay trong thời gian trung hạn và (ii) Chi phí tiềm năng về những tổn thất kinh tế nảy sinh từ khủng hoảng tài chính nếu như Chính phủ gặp phải khó khăn thanh toán nợ. Chi phí mong đợi của nợ công cần phải được dự toán theo khuôn khổ trung và dài han, dựa vào giả thiết lãi suất và tỷ giá hốì đoái trong tương lai. Các loại r ủi ro trong quản lý nợ công - Rủi ro thị trường : là loại rủi ro gắn liền với những thay đổi giá cả thị trường, như tỷ giá, lãi suất... - Rủi ro chuyển hạn : là rủi ro khi khoản nợ phải chuyển hạn với chi phí cao bất thường hoặc không thể chuyển hạn được, làm nghiêm trọng thêm tình hình trả nợ - Rủi ro thanh khoản : xảy ra khi vốn dự trữ bằng tiền và các tài sản có tính thanh khoản không đủ để đáp ứng nhu cầu thanh toán các khoản nợ đế n hạn. - Rủi ro tín dụng : phát sinh khi người đi vay không thực hiện nghĩa vụ thanh toán - Rủi ro thanh toán : đây là những tổn thất tiềm ẩn mà Chính phủ gánh chịu do kết quả mất khả năng thanh toán bởi một đối tác khác. - Rủi ro hoạt động: gồm rủi ro nghiệp vụ phát sinh trong các giai đoạn điều hành và ghi chép kế toán Sự lựa chọn điểm tối ưu trên đường hiệu quả tùy thuộc vào mức độ rủi ro nợ của quốc gia Gia tăng chi phí mong đợi g. Quản lý nợ công với phương pháp ALM Hiện nay , các nước trong khối OECD đều sử dụng phương pháp ALM đ ể quản lý nợ công. Phương pháp này mô phỏng theo mô hình quản lý vốn và rủi ro tài chính của doanh nghiệp để thiết lập bảng cân đ ối của chính phủ, cho phép chinh phủ tối đa hóa tiềm năng hệ thống phòng chống rủi ro và cung cấp nền tảng đánh giá sự đánh đổi chi phí và rủi ro trên phương diện tổng thể. Hay ALM là một tiến trình thiết lập, thực hiện, giám sát và điều chỉnh chiến lược quản lý tài sản và nợ để đạt được mục tiêu quản lý nợ trong giới hạn rủi ro nhất định. g. Quản lý nợ công với phương pháp ALM Bảng cân đối của chính phủ TÀI SẢN 1. Tài sản tài chính - Tiền mặt và tiền gởi. - Các khoản tạm ứng. - Các khoản đầu tư, cho vay và phải thu khác. - Các khoản góp vốn. - Tài sản tài chính khác. 2. Tài sản phi tài chính - Đất. - Nhà cửa. - Nhà máy, công cụ và CSHT. - Tài sản vật kiến trúc. - Tài sản khác. NỢ PHẢI TRẢ - Các khoản tiền gởi của xã hội. - Các khoản nhận tạm ứng. - Chứng khoán chính phủ. - Các khoản vay ODA. - Nghĩa vụ nợ dự phòng. - Các khoản nợ về phụ cấp lương hưu. - Các khoản phải trả cho người lao động. - Các khoản nợ khác có tính chuyển giao. g. Quản lý nợ công với phương pháp ALM - Sử dụng khuôn khổ ALM để quản nợ có thể xem là cách tiếp cận có ý nghĩa hết sức thực tiễn. Nó tạo nền tảng phân tích rủi ro - chi phí về danh mục nợ của Chính phủ trong sự gắn kết với phân tích thu nhập mà Chính phủ sử dụng để thanh toán các khoản nợ, cụ thể là nguồn thu thuế. - Phương pháp ALM cho phép Chính phủ thấy được các loại hình khác của danh mục nợ và tài sản thuộc phạm vi mà Chính phủ quản lý, bên cạnh nguồn thu thuế và danh mục nợ trực tiếp , qua đó, giảm thiểu rủi ro liên quan đến danh mục nợ và tài sản trong bảng cân đ ố i. - Phương pháp ALM cũng cung cấp khuôn khổ hữu ích để cân nhắc các thỏa thuận nhằm quản lý bảng cân đối Chính phủ. IV. Một số nội dung cơ bản về quản lý nợ công ở Việt Nam Nội dung quản lý nhà nước về nợ công Nguyên tắc quản lý nợ công Quản lý nợ Chính phủ Quản lý bảo lãnh Chính phủ Quản lý nợ của chính quyền địa phương Tổ chức thông tin về nợ công 1. Nội dung quản lý nhà nước về nợ công 1 . Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nợ công. 2. Xây dựng, ban hành chỉ tiêu an toàn về nợ, mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn; hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia , kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm. 3. Tổ chức huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công đúng mục đích, hiệu quả, bảo đảm thực hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ. 4. Giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ, quản lý nợ công, quản lý rủi ro tài khoá, bảo đảm an toàn nợ và an ninh tài chính quốc gia. 5. Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay, hiệu quả quản lý nợ công . 1. Nội dung quản lý nhà nước về nợ công (t/t) 6. Tổng hợp, báo cáo, công bố thông tin về nợ công. 7. Tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật về quản lý nợ công. 8. Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về quản lý nợ công. 9. Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong việc thực hiện pháp luật về quản lý nợ công. 10 . Tổ chức đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý nợ công. 11 . Hợp tác quốc tế trong quản lý nợ công. 2. Nguyên tắc quản lý nợ công 1. Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công , từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ. 2. Bảo đảm an toàn nợ trong giới hạn được cấp có thẩm quyền phê duyệt, bảo đảm an ninh tài chính và cân đối vĩ mô nền KT. 3. Bảo đảm hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay; không vay ngắn hạn để đầu tư dài hạn. Vốn vay thương mại nước ngoài chỉ sử dụng cho các chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và bảo đảm khả năng trả nợ. 4. Người vay chịu trách nhiệm thực hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ đối với khoản vay. 5. Công khai, minh bạch trong việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công. Chương trình, dự án sử dụng vốn vay của Chính phủ, chính quyền địa phương phải được kiểm toán bởi KTNN hoặc kiểm toán độc lập. 6. Mọi nghĩa vụ nợ của Chính phủ được đối xử bình đẳng. 3. Quản lý nợ Chính phủ Chính phủ vay để: - Đầu tư phát triển KTXH thuộc nhiệm vụ chi của NSTW; - Bù đắp thiếu hụt tạm thời của NSNN từ vay ngắn hạn; - Cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh; - Cho DN, tổ chức tài chính, tín dụng, chính quyền địa phương vay lại theo quy định của pháp luật; - Các mục đích khác nhằm bảo đảm an ninh tài chính quốc gia. Chính phủ vay thông qua các hình thức: - Phát hành công cụ nợ và ký kết thỏa thuận vay trong phạm vi tổng mức, cơ cấu vay, trả nợ hàng năm đã được Quốc hội quyết định; - Vay bằng nội tệ, ngoại tệ, vàng hoặc hàng hóa quy đổi sang nội tệ hoặc ngoại tệ. 3. Quản lý nợ Chính phủ (t/t) Chính phủ thành lập Qũy tích lũy trả nợ nước ngoài là quỹ thuộc NSNN và giao Bộ Tài chính quản lý nhằm bảo đảm khả năng thanh toán nghĩa vụ nợ của các khoản vay về cho vay lại hoặc nghĩa vụ nợ dự phòng của NSNN phát sinh từ các khoản bảo lãnh của Chính phủ. 3. Quản lý nợ Chính phủ (t/t) Trả nợ Chính phủ được quy định như sau: : Chính phủ bố trí NSNN để thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ; Việc chi trả các khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan phát sinh từ việc vay do Bộ Tài chính thực hiện từ NSNN theo kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ đã được phê duyệt; Đối với các khoản cho vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ, cơ quan cho vay lại thực hiện trả vào Qũy tích lũy trả nợ theo hướng dẫn của Bộ Tài chính. 4. Quản lý bảo lãnh Chính phủ Bộ Tài chính là cơ quan cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ đối với khoản vay hoặc phát hành trái phiếu trong nước, trái phiếu quốc tế. Đối tượng được cấp bảo lãnh Chính phủ là: (i) DN thực hiện chương trình, dự án theo quy định ; (ii) NH chính sách của Nhà nước và tổ chức tài chính, tín dụng thực hiện chương trình tín dụng có mục tiêu của Nhà nước. 4. Quản lý bảo lãnh Chính phủ (t/t) Quản lý bảo lãnh Chính phủ được quy định như sau: Khoản vay, phát hành trái phiếu quốc tế được Chính phủ bảo lãnh phải đăng ký tại NHNN Việt Nam; Việc quản lý, theo dõi và kiểm tra sử dụng vốn vay, phát hành trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh thực hiện như đối với khoản vay khác của Chính phủ ; Nghĩa vụ nợ phát sinh từ khoản vay, phát hành trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh là nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ. 5. Quản lý nợ của chính quyền địa phương Chính quyền địa phương vay để: Đầu tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương theo quy định; Đầu tư vào các dự án có khả năng hoàn vốn tại địa phương. Chính quyền địa phương vay dưới các hình thức: UBND cấp tỉnh vay trong nước thông qua phát hành, ủy quyền phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, vay từ các nguồn tài chính hợp pháp khác; UBND cấp tỉnh vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ để đầu tư phát triển KTXH thuộc nhiệm vụ chi của NSĐP. 5. Quản lý nợ của chính quyền ĐP (t/t) Trả nợ của chính quyền ĐP được quy định như sau: UBND cấp tỉnh thanh toán đầy đủ, đúng hạn các khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan phát sinh từ việc vay của UBND cấp tỉnh; Việc hoàn trả vốn vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ thực hiện như sau: Đối với cho vay lại vốn vay ODA, có thể thực hiện trả nợ trước hạn. Đối với vay lại vốn vay thương mại, có thể trả nợ trước hạn nếu có điều khoản cho phép trả nợ trước hạn. Đối với các khoản trả gốc, lãi, và phí ghi trong thỏa thuận cho vay lại phải được hoàn trả theo thứ tự ưu tiên ngang bằng với bất kỳ khoản vay cùng loại khác. Trong trường hợp chỉ trả được một phần các nghĩa vụ đến hạn, thứ tự ưu tiên trừ nợ như sau: lãi phạt chậm trả, lãi quá hạn, lãi đến hạn, phí cho vay lại, gốc quá hạn, gốc đến hạn; Nguồn trả nợ được bảo đảm từ NS cấp tỉnh và nguồn thu hồi từ các dự án đầu tư của địa phương. 6. Tổ chức thông tin về nợ công Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối tiếp nhận thông tin về nợ công, xây dựng và quản lý thống nhất cơ sở dữ liệu về nợ công. NHNN quy định kỳ cung cấp cho Bộ Tài chính thông tin về tình hình vay, trả nợ, hạn mức vay thương mại nước ngoài của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng. Doanh nghiệp nhà nước và tổ chức tài chính, tín dụng của Nhà nước định kỳ cung cấp cho Bộ Tài chính thông tin về tình hình vay, trả nợ trong nước, nước ngoài. 6. Tổ chức thông tin về nợ công (t/t) Hàng năm, UBND cấp tỉnh báo cáo HĐND cùng cấp, Bộ Tài chính và các cơ quan có thẩm quyền thông tin về nợ công. Hàng năm hoặc theo yêu cầu của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Bộ Tài chính tổng hợp, trình Chính phủ để báo cáo Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội thông tin về nợ công. Bộ Tài chính định kỳ thực hiện công khai thông tin về nợ công bao gồm: tổng số dư nợ, cơ cấu nợ trong nước, nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ của chính quyền địa phương, số liệu vốn vay thực nhận và trả nợ hàng năm, các chỉ tiêu giám sát nợ Chính phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia.