Bài giảng Quản lý và phát triển tổ chức hành chính nhà nước - Chương 4: Tổ chức hành chính nhà nước ở địa phương

CH ƯƠ NG 4: TỔ CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ N Ư ỚC Ở ĐỊA PH ƯƠ NG I- Địa ph ươ ng và hành chính đ ịa ph ươ ng II- Tổ chức hành chính đ ịa ph ươ ng III- Hội đ ồng IV- Các c ơ quan chấp hành tại đ ịa ph ươ ng I- Địa ph ươ ng và hành chính đ ịa ph ươ ng 1- Địa ph ươ ng 2- Hành chính đ ịa ph ươ ng 1- Địa ph ươ ng Ngôn ngữ: đ ịa ph ươ ng là một vùng(ph ươ ng) đ ất Địa ph ươ ng dùng đ ể chỉ một phạm trù không gian lãnh thổ gắn với những đ ặc đ iểm về lịch sử, KT, XH, đ ịa lý, phong tục tập quán Địa ph ươ ng dùng đ ể chỉ những những nét đ ặc tr ư ng riêng của những chủ đ ề, đ ối t ư ợng QLNN: đ ịa ph ươ ng dùng đ ể chỉ một vùng lãnh thổ riêng của quốc gia, không có tính chất toàn quốc* 2- Hành chính đ ịa ph ươ ng Sự hình thành các thực thể đ ịa ph ươ ng-NN Chế đ ộ CSNT là hình thái KT-XH đ ầu tiên Thị tộc - tế bào đ ầu tiên & là c ơ sở của xã hội CSNT Để tổ chức & đ iều hành xã hội thị tộc(hình thức tự quản đ ầu tiên của con ng ư ời trên một vùng lãnh thổ) đ ã cần đ ến quyền lực và hệ thống quản lý: HĐTT; Tù tr ư ởng => bào tộc => bộ lạc => liên minh các bộ lạc XH thị tộc-bộ lạc không biết đ ến Nhà n ư ớc Phân công lao đ ộng => KT phát triển => sản phẩm t ă ng => phát sinh khả n ă ng chiếm đ oạt của cải 2- Hành chính đ ịa ph ươ ng Sự hình thành các thực thể đ ịa ph ươ ng-NN quyền lực công cộng của thị tộc & hệ thống QL không còn thích hợp => phải có tổ chức mới đ ể đ iều hành & QL xã hội(dập tắt xung đ ột lợi ích, giữ trật tự)=> NN Nhận xét: Sự hình thành Nhà n ư ớc từ đ ịa ph ươ ng lãnh thổ là một trong những đ ặc tr ư ng chung của mọi QG Sự hình thành ĐP mang tính tự nhiên(việc hình thành tổ chức công đ ồng ĐP đ ể ch ă m lo công việc chung) Các tổ chức ĐP ra đ ời thấp=>cao là nền tảng cho việc hình thành NN ở ĐP đ ể thực hiện chức n ă ng QLHC 2- Hành chính đ ịa ph ươ ng Hành chính đ ịa ph ươ ng(QLNN ở ĐP) HCĐP dùng đ ể chỉ hoạt đ ộng QL chung trên đ ịa bàn lãnh thổ ĐP(hình thành từ thấp=> cao; tự phát trong cộng đ ồng=> có tổ chức; luật lệ ĐP=> PL của NN HCĐP đư ợc hiểu góc đ ộ: 1-HCĐP là ng ư ời ĐP tự lo liệu công vịêc của mình 2-HCĐP là một dạng tổ chức của NN tại đ ịa ph ươ ng và là bộ phận cấu thành của hệ thống NN thống nhất => HCĐP là sự kết hợp thực thi cả Hoạt đ ộng QLNN và hoạt đ ộng quản lý các vấn đ ề của ĐP II- Tổ chức hành chính đ ịa ph ươ ng Tại sao lại hình thành tổ chức hành chính nhà n ư ớc trung ươ ng và tổ chức hành chính nhà n ư ớc ở đ ịa ph ươ ng? 1-Hệ thống tổ chức hành chính đ ịa ph ươ ng 2-Tổ chức chính quyền đ ịa ph ươ ng theo từng cấp hành chính 1-Hệ thống TCHC đ ịa ph ươ ng Tổ chức hành chính đ ịa ph ươ ng đư ợc hiểu: Dùng đ ể chỉ hệ thống các TCHCĐP(các CQHCNN) Dùng đ ể chỉ một thực thể hoạt đ ộng QL các vấn đ ề trên một đ ịa ph ươ ng nhất đ ịnh(UBND; Khu cảnh sát) Quá trình hình thành các đơ n vị đ ịa ph ươ ng: Tự nhiên: Dựa vào việc hình thành các ĐP theo các đ ặc đ iểm dân c ư , đ ịa lý, phong tục đ ể trao quyền QL Nhân tạo: hình thành các đ /vị ĐP mới theo MĐQL 1-Hệ thống TCHC đ ịa ph ươ ng 1.1- Hệ thống tổ chức HCĐP theo thứ bậc 1.2- Hệ thống tổ chức HCĐP nằm ngang(một cấp) 1.3- Hệ thống tổ chức HCĐP hỗn hợp 1.1- Hệ thống tổ chức HCĐP theo thứ bậc Chính phủ TW CQĐP CQĐP CQĐP CQĐP CQĐP CQĐP CQĐP CQĐP CQĐP CQQĐP CQĐP CQĐP CQĐP CQĐP CQĐP CQĐP CQĐP Các TCHCĐP tạo thành hệ thống thứ bậc của hoạt đ ộng quản lý(cấp trên- cấp d ư ới) Cả hệ thống tổ chức nh ư một hình chóp nón, hình nón nọ chồng lên hình nón kia- chính quyền cấp nọ chồng lên CQ cấp kia 1.1- Hệ thống tổ chức HCĐP theo thứ bậc Số l ư ợng cấp của chính quyền đ ịa ph ươ ng: Khác nhau giữa các n ư ớc Trong một QG: có thể thay đ ổi theo từng giai đ oạn Mối quan hệ giữa các cấp trong QLHCNN: TCHCNN cấp cao h ơ n là cấp trên Các c ơ quan HCNN cấp d ư ới phải tuân thủ, chấp hành các quyết đ ịnh của c ơ quan HCNN cấp trên Xu h ư ớng chung: các n ư ớc đ ều cố gắng cụ thể hoá quyền của CQHCNN từng cấp và mối quan hệ giữa các cấp với nhau trong QLHCNN về các vấn đ ề QG và ĐP 1.2- Hệ thống tổ chức HCĐP nằm ngang(một cấp) Chính phủ TW CQĐP CQĐP CQĐP CQĐP CQĐP CQĐP CQĐP Các TCHCĐP có vị trí ngang nhau đ ều thuộc TW(chỉ khác nhau ở quy mô, chức n ă ng, nhiệm vụ; không có cấp trên- d ư ới=> chính quyền ĐP chỉ đư ợc tổ chức ở đơ n vị HC c ơ sở=> mỗi công dân trên một đ ịa bàn chỉ trực thuộc 2 cấp chính quyền: TW & ĐP) Việc phân loại CQĐP theo 2 tiêu chí: theo khu vực(thành thị, nông thôn) & theo quy mô dân số 1.3- Hệ thống tổ chức HCĐP hỗn hợp Chính phủ TW Hệ thống CQĐP vừa thứ bậc, vừa nằm ngang một cấp VD: 5 loại CQĐP của Thái Lan(Bangkok; TP Pattaya; CQ tỉnh- vùng nông thôn; 3loại chính quyền đ ô thị; Quận vệ sinh- vùng lãnh thổ truyền thống ) 2-Tổ chức chính quyền đ ịa ph ươ ng theo từng cấp hành chính 2.1- Một số tên gọi đơ n vị hành chính đ ịa ph ươ ng phổ biến(Đọc GT) 2.2- Các mô hình tổ chức chính quyền đ ịa ph ươ ng 2.2- Các mô hình tổ chức chính quyền đ ịa ph ươ ng Nhận xét: Mô hình tổ chức và hoạt đ ộng của chính quyền đ ịa ph ươ ng cũng gần giống nh ư chính quyền TW. Do số cấp hành chính và tên gọi không giống nhau=> việc nghiên cứu các tổ chức hành chính nhà n ư ớc phải gắn liền với từng quốc gia cụ thể. Tuy nhiên, chúng cũng có những nét đ ặc tr ư ng chung 2.2- Các mô hình tổ chức chính quyền đ ịa ph ươ ng 2.2.1- Tổ chức HC theo mô hình thứ bậc Tổ chức HCĐP có c ơ quan đ ại diện(Hội đ ồng) do nhân dân đ ịa ph ươ ng bầu ra Tổ chức HCĐP không có c ơ quan đ ại diện(Hội đ ồng) do nhân dân bầu ra 2.2.2- Tổ chức theo hình thức ngang Phổ biến hiện nay là TCHCĐP có sự phối hợp giữa c ơ quan đ ại diện và c ơ quan thực thi hoạt đ ộng QLHCNN Sau đ ây là một số dạng đ ang đư ợc áp dụng phổ biến ở các n ư ớc Mô hình “Hội đ ồng mạnh- Thị tr ư ởng yếu” Hội đ ồng Thị tr ư ởng Các UB chuyên ngành Các CQ chuyên môn NHÂN DÂN - CỬ TRI Mô hình này áp dụng ở Mỹ, Anh từ thế kỷ 19(Mỹ: 12,6% đ ô thị ±5000 dân; 58,5% đ ô thị ±10.000 dân) HĐ có thẩm quyền: ra NQ có tính QFPL vừa có thẩm quyền chấp hành HC & quản lý các công việc đ ịa ph ươ ng(chủ yếu thông qua các tiểu Ban chuyên trách của HĐ) Mô hình “Hội đ ồng mạnh- Thị tr ư ởng yếu” Thị tr ư ởng có thẩm quyền HC hạn chế: Về nguyên tắc không có quyền phủ quyết các QĐ của HĐ(KH ngân sách); có thể đ ề nghị VB pháp quy; Kkông có quyền đ ề cử và bãi chức những viên chức chấp hành quan trọng nhất. Bổ nhiệm ng ư ời đ ứng đ ầu CQ chấp hành cấp d ư ới với sự chấp thuận của HĐ. =>Thiếu ng ư ời chịu trách nhiệm về việc thực thi đư ờng lối CS chung của cộng đ ồng; có thể phù hợp với cộng đ ồng dân c ư nhỏ; không thích hợp với các TP lớn(n ơ i cần lãnh đ ạo cả về chính trị và hành chính ) Mô hình “Thị tr ư ởng mạnh- Hội đ ồng yếu” Thị tr ư ởng Hội đ ồng Các CQ chuyên môn NHÂN DÂN- CỬ TRI Phổ biến ở các TPlớn ở Mỹ, Đức, Canada Có khoảng 60% các đ ịa ph ươ ng ở Mỹ tổ chức CQĐP theo 2 mô hình trên Hiện nay, ít khi gặp 2 mô hình trên ở nguyên dạng của nó Mô hình “Thị tr ư ởng mạnh- Hội đ ồng yếu” Thị tr ư ởng: Thẩm quyền rất lớn: phủ quyết các QĐ của HĐ; t ư vấn ra VB pháp quy; lập và thực hiện KH ngân sách; bổ nhiệm và miễn nhiệm quan chức ĐP; tổ chức bộ máy Ng ư ời lãnh đ ạo chính trị & hành chính đ ịa ph ươ ng; đ ại diện cho lợi ích cho đ ịa ph ươ ng với chính quyền TW Hội đ ồng: số l ư ợng th/viên không nhiều(5-9 đ ại biểu) Nếu >bộ máy QL; => Thị tr ư ởng(Vừa là nhà CT khôn khéo- thoả hiệp dân c ư & trọng tài các nhóm lợi ích, vừa là nhà HC ) Mô hình “Hội đ ồng hành pháp- Nhà quản lý chuyên nghiệp-Thị tr ư ởng danh dự” Hội đ ồng hành pháp Thị tr ư ởng (danh dự) Nhà QL chuyên nghiệp Các CQ chuyên môn NHÂN DÂN- CỬ TRI ÁP DỤNG THÀNH CÔNG Ở MỸ N Ă M 1908 TRONG PHONG TRÀO “CỬ NG Ư ỜI QUẢN TRỊ THÀNH PHỐ” NHẰM TIẾT KIỆM VÀ THAY Đ ỔI Đ ỊA VỊ CÁC THỊ TRUỞNG Mô hình “Hội đ ồng hành pháp- Nhà quản lý chuyên nghiệp-Thị tr ư ởng danh dự” Thị tr ư ởng: là chủ tịch HĐ, chủ yếu thực hiện chức n ă ng chính trị chung, không có thẩm quyền phủ quyết đ ối với các QĐ của HĐ và thẩm quyền HC quan trọng Hội đ ồng: QĐ các CS phát triển; tỷ lệ thu thuế; xây dựng ngân sách; phê duyệt các dự án quan trọng; giám sát hoạt đ ộng của các nhà QL(tập trung quyền vào HĐ); Hội đ ồng giống nh ư Hội đ ồng quản trị đ ặc biệt thuê các nhà hành chính chuyên nghiệp theo một thời hạn nhất đ ịnh đ ể thực thi chính sách do Hội đ ồng đ ề ra Mô hình “Hội đ ồng hành pháp- Nhà quản lý chuyên nghiệp-Thị tr ư ởng danh dự” Một số đ ặc tr ư ng của nhà QL chuyên nghiệp: Không đ ại diện trong các nghi lễ; không tham gia hoạt đ ộng chính trị=> chuyên nghiệp QLHC Không nhất thiết là ng ư ời đ ịa ph ươ ng; khi đư ợc thuê phải đ ến sống ở đ ịa ph ươ ng Có thể bị HĐ sa thải tr ư ớc thời hạn Đ ư ợc trao thẩm quyền HC nh ư một thị tr ư ởng mạnh; hoạt đ ộng giống ng ư ời đ iều hành DN Không phù hợp giải quyết các vấn đ ề XH phức tạp, dân tộc, sắc tộccũng nh ư ở TP lớn Mô hình tổ chức theo các nhóm uỷ viên(uỷ hội) Các Uỷ ban chuyên ngành (5-7 uỷ viên) Các CQ chuyên môn NHÂN DÂN- CỬ TRI Mô hình này đư ợc áp dụng ở Galveston(Texas-Mỹ) n ă m 1900 & phát triển ở vài tr ă m TP tr ư ớc n ă m 1917. Ngày nay ít sử dụng HĐ vừa là CQ đ ại diện, vừa là CQHC. Mỗi uỷ viên phụ trách một hay vài CQ chuyên môn. Không có ng ư ời đ ứng đ ầu CQHC Thị tr ư ởng đư ợc bầu trong số các UV, chỉ chủ toạ các cuộc họp và thực hiện chức n ă ng đ ại diện=> cai trị=Uỷ hội + các phiên họp Ng ư ời hoạch đ ịnh CS và triển khai thực hiện là một => QĐ thông qua nhanh chóng=> tránh>< giừa Thị tr ư ởng và Hội đ ồng Mô hình đ iều hành hoạt đ ộng quản lý thông qua uỷ ban do HĐ bầu(Soviet model; HĐ-UB) Hội đ ồng Uỷ ban chấp hành Chủ tịch Nhân dân - Cử tri Các Phó CT Các uỷ viên HĐ bầu ra UB chấp hành làm việc theo chế đ ộ tập thể hoặc theo chế đ ộ ng ư ời đ ứng đ ầu CQHCNN Các n ư ớc XHCN: CQĐP=HĐND+UBND=Bộ phận nối dài của của CQTW đ ặt d ư ới sự lãnh đ ạo của Đảng cộng sản. Italia: HĐ bầu ra Chủ tịch và các uỷ viên cho CQ hành pháp- thực thi các QĐ của HĐ; đ ệ trình KH ngân sách. Không phát huy vai trò và trách nhiệm của ng ư ời đ ứng đ ầu; tập thể có thể bị lợi dụng Mô hình Hội đ ồng- Chủ tịch- Uỷ ban cùng QL NHÂN DÂN - CỬ TRI HỘI Đ ỒNG Ng ư ời đ ứng đ ầu CQ chấp hành(HP) Các c ơ quan chuyên môn Ng ư ời đ ứng đ ầu c ơ quan HCNN do nhân dân bầu ra và CQHC hoạt đ ộng theo chế đ ộ thủ tr ư ởng => tạo cho CQHC một vị trí pháp lý mạnh trong CQĐP NHÂN DÂN - CỬ TRI HỘI Đ ỒNG Các c ơ quan chuyên môn Các UB chuyên ngành Chủ tịch NHÂN DÂN- CỬ TRI HỘI Đ ỒNG Chủ tich HĐ Ng ư ời đ ứng đ ầu HP Các c ơ quan chuyên môn Mô hình Hội đ ồng- Chủ tịch Mô hình Hội đ ồng- Chủ tịch và các Uỷ ban III- Hội đ ồng IV- Các c ơ quan chấp hành tại đ ịa ph ươ ng