Đăng ký bất động sản và vấn đề minh bạch hóa thị trường bất động sản tại Việt Nam

ĐĂNG KÝ BẤT ĐỘNG SẢN VÀ VẤN ĐỀ MINH BẠCH HÓA THỊ TRƯỜNG BẤT ĐỘNG SẢN TẠI VIỆT NAM 1. Dẫn đề Cuộc khủng hoảng cho vay thế chấp trên thị trường bất động sản tại Hoa Kỳ làm suy thoái nền kinh tế của hầu hết các nước trên thế giới đã chứng tỏ những ảnh hưởng rất lớn từ thị trường bất động sản đối với sự phát triển kinh tế – xã hội. Điều này cho thấy rằng, quản lý hiệu quả đối với thị trường này nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các nhóm chủ thể tham gia trên thị trường trong sự hài hoà lợi ích của Nhà nước luôn là một đòi hỏi mang tính thường trực đối với các nhà hoạch định chính sách. Để đạt được mục tiêu này, một hệ thống các công cụ quản lý vĩ mô tác động và điều tiết các hoạt động trên thị trường bất động sản sẽ phải được sử dụng, trong đó công khai thông tin nhằm lành mạnh hoá các giao dịch được xem là vấn đề cốt lõi. Tuy nhiên, không phải ở đâu và vào bất kỳ thời điểm nào cũng có thể dễ dàng tìm ra những lời giải thoả đáng cho bài toán minh bạch hoá thị trường bất động sản. Tại Việt Nam, chỉ số minh bạch của thị trường bất động sản năm 2006 đứng cuối bảng xếp hạng 56 nước trong vùng lãnh thổ Châu Á – Thái Bình Dương theo xếp hạng của Tập đoàn Jones Lang LaSalle, một tập đoàn hàng đầu thế giới về quản lý tiền tệ và dịch vụ bất động sản. Đánh giá về chỉ số này, nhiều chuyên gia bất động sản cho rằng, xếp hạng của Jones Lang LaSalle là hoàn toàn có cơ sở. Bởi lẽ, cả 5 tiêu chí đánh giá, xếp loại mức độ minh bạch của thị trường bất động sản bao gồm: các chỉ số hoạt động đầu tư, các thông tin cơ bản về thị trường bất động sản, sự công khai về thông tin tài chính và quản trị của các tổ chức, công ty được niêm yết trên thị trường chứng khoán, các yếu tố pháp luật và quy định, tiêu chuẩn đạo đức và tính chuyên nghiệp; Việt Nam đều không đáp ứng được. Thực tế này đòi hỏi nhiều hơn sự bứt phá trong chính sách và pháp luật của Việt Nam trong việc xây dựng một thị trường bất động sản lành mạnh, có sức thúc đẩy mạnh mẽ đối với sự phát triển kinh tế – xã hội. 2. Sự cần thiết minh bạch hoá thị trường bất động sản của Việt Nam Thứ nhất,minh bạch hoá thị trường bất động sản nhằm đáp ứng yêu cầu của quá trình hội nhập kinh tế – quốc tế Minh bạch hóa là một thuật ngữ pháp lý mới, được nhắc đến nhiều sau khi Việt Nam ký kết và thực hiện Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ. Minh bạch hoá cũng là một trong các cam kết quan trọng mà Việt Nam cần phải thực hiện ngay sau khi gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới.Điều này cho thấy rằng, minh bạch hoá thị trường bất động sản với nội dung công khai hoá thông tin, tăng tính dự báo và khả năng tiếp cận thông tin về thị trường bất động sản được xem là một yêu cầu của quá trình hội nhập kinh tế – quốc tế. Hay nói cách khác, minh bạch hoá thị trường bất động sản trong điều kiện hội nhập được hiểu là một nghĩa vụ pháp lý bị chi phối và ràng buộc bởi các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập. Thứ hai, minh bạch hoá thị trường bất động sản xuất phát từ vai trò của thị trường này đối với sự phát triển kinh tế – xã hội Thị trường bất động sản là một trong những thị trường đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển kinh tế – xã hội của một quốc gia có mối quan hệ mật thiết với nhiều thị trường như thị trường vật liệu xây dựng, thị trường lao động, thị trường khoa học công nghệ và đặc biệt là thị trường tài chính – tiền tệ. Theo đánh giá của nhiều chuyên gia kinh tế, ở các nước phát triển nếu đầu tư vào lĩnh vực bất động sản tăng lên 1 USD thì sẽ có khả năng thúc đẩy các ngành liên quan của nền kinh tế phát triển từ 1,5 đến 2 USD. Điều này cho thấy rằng, quản lý có hiệu quả thị trường này sẽ góp phần quan trọng vào quá trình thúc đẩy nền kinh tế phát triển, giải quyết nhu cầu bức xúc ngày càng gia tăng về nhà ở cho nhân dân, đóng góp thiết thực vào quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Thứ ba, minh bạch hóa thị trường bất động sản xuất phát từ nhu cầu nâng cao hiệu quả của việc quản lý nhà nước theo đòi hỏi nội tại của thị trường bất động sản. Từ nhiều năm qua, việc công khai thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản vẫn chưa thực sự được chú trọng theo đúng vai trò của nó trong việc lành mạnh hoá thị trường bất động sản. Thêm vào đó, việc Nhà nước duy trì nhiều hệ thống cơ quan quản lý và đăng ký bất động sản trong khi bất động sản thường là một thể thống nhất về hiện trạng và tình trạng pháp lý đã làm cho hệ thống thông tin về bất động sản thiếu tính đồng bộ và thống nhất. Một tư duy quản lý và lịch sử lưu trữ thông tin về bất động sản như vậy đã dẫn đến hệ quả, Nhà nước không thể kiểm soát được đầy đủ các diễn biến của thị trường bất động sản để có thể kịp thời đưa ra những phản ứng chính xác theo tín hiệu của thị trường. Do đó, để hướng đến một thị trường bất động sản có tính minh bạch cao, các yếu tố tâm lý – pháp lý trong quản lý nhà nước đối với thị trường bất động sản nói trên sẽ phải nhanh chóng có sự thay đổi. Thứ tư, minh bạch hoá thị trường bất động sản được thừa nhận là công cụ hữu hiệu để ngăn ngừa và phòng chống hiệu quả những biểu hiện tiêu cực trong tiếp cận và sử dụng thông tin về bất động sản Thực tế cho thấy, tuy thị trường bất động sản của Việt Nam ở trong tình trạng thiếuthông tin, nhưng một số bộ phận các nhà đầu tư vẫn có được những thông tin “không chính thức”. Điều này cho thấy rằng, không loại trừ khả năng thông tin về bất động sản bị “tắc nghẽn” ở đâu đó; và việc có được nguồn thông tin này tuỳ thuộc vào nguồn lực con người và nguồn tài chính của người muốn tiếp cận[1]. Thực tế này đòi hỏi nhiều hơn nỗ lực mở rộng phạm vi thông tin và công khai hoá đến các đối tượng chịu sự tác động của chính sách – pháp luật về bất động sản nhằm ngăn ngừa những biểu hiện tiêu cực trong tiếp cận và sử dụng thông tin, góp phần lành mạnh hoá thị trường bất động sản. 3. Đăng ký bất động sản – giải pháp quan trọng nhằm minh bạch hoá thị trường bất động sản của Việt Nam Hoạt động đăng ký bất động sản có vai trò và ý nghĩa quan trọng trong việc công khai và minh bạch tình trạng pháp lý của bất động sản, trong đó có vấn đề quyền sở hữu, quyền sử dụng bất động sản, giúp cho cá nhân, tổ chức có nguồn thông tin cần thiết để xem xét, quyết định trước khi tiến hành các giao dịch về bất động sản, góp phần bảo đảm an toàn pháp lý cho các bên, đồng thời thúc đẩy sự phát triển lành mạnh và bền vững của thị trường bất động sản. Thông qua đăng ký bất động sản, một mặt Nhà nước công nhận quyền sở hữu, quyền sử dụng của cá nhân, tổ chức đối với bất động sản, mặt khác, Nhà nước thực hiện chức năng quản lý đối với loại hình tài sản có giá trị lớn về kinh tế, quy mô và tính chất là bất động sản. Với vai trò và ý nghĩa quan trọng như vậy, việc tổ chức tốt hoạt động đăng ký bất động sản sẽ góp phần phát triển thị trường bất động sản – một trong các mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của nước ta đến năm 2010. Nhận thức được tầm quan trọng của việc đăng ký bất động sản, trong những năm vừa qua, Nhà nước đã có nhiều nỗ lực trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về đăng ký bất động sản nhằm tạo lập hành lang pháp lý cho việc thực hiện đăng ký bất động sản. Trên cơ sở đó, hoạt động đăng ký bất động sản cũng từng bước được triển khai rộng rãi trên phạm vi cả nước, góp phần quan trọng vào việc quản lý nhà nước đối với bất động sản và giao dịch về bất động sản, đồng thời đáp ứng nhu cầu của người dân cần được Nhà nước công nhận và bảo hộ quyền sở hữu, quyền sử dụng bất động sản. Tuy nhiên, một thực tế cần phải được thừa nhận rằng, hệ thống đăng ký bất động sản của nước ta vẫn đang vận hành trong quá trình chuyển đổi tư duy quản lý. Thực tế cho thấy, dấu ấn của tư duy quản lý kinh tế kế hoạch hoá tập trung vẫn còn thể hiện khá đậm nét trong nhận thức về vai trò và ý nghĩa thực sự của việc đăng ký bất động sản. Trong cơ chế kinh tế cũ, đăng ký bất động sản được biết đến với tên gọi là đăng ký đất đai[2]. Thời kỳ này, đăng ký đất đai được xem là một trong các nhiệm vụ của quản lý nhà nước về đất đai[3]. Điều này cho thấy rằng, tư duy pháp lý ban đầu của chúng ta về đăng ký bất động sản là phục vụ cho mục tiêu quản lý hành chính nhà nước chứ không phải là công khai hoá thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản. Chính tư duy này đã ảnh hưởng đến tâm lý pháp lý của những người làm công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực này về vai trò và ý nghĩa của việc đăng ký bất động sản mà phải mất một thời gian dài mới có thể khắc phục được. Do vậy, một yêu cầu đặt ra là cần phải có sự nhận thức đầy đủ và toàn diện về bản chất của đăng ký bất động sản làm tiền đề cho việc xây dựng cơ chế tác động và hiệu chỉnh phù hợp đối với loại hình đăng ký này. Vậy, bản chất của đăng ký bất động sản là gì? Và tại sao đăng ký bất động sản lại có vai trò quan trọng trong việc minh bạch hoá thị trường bất động sản? Cho đến thời điểm hiện tại, pháp luật thực định của nước ta vẫn chưa có định nghĩa chính thức về đăng ký bất động sản. Dưới giác độ nghiên cứu, có thể chia sẻ với quan điểm cho rằng: “đăng ký bất động sản là một biện pháp có tác dụng công bố sự tồn tại của một quyền đối với một bất động sản, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho chủ thể của quyền thực hiện quyền ấy trong mối quan hệ với tất cả mọi người.”[4]. Như vậy, xét về bản chất, đăng ký bất động sản là việc công khai hoá thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản, phục vụ cho sự vận hành một cách minh bạch và lành mạnh của thị trường bất động sản. Về nội dung, đăng ký bất động sản là việc công bố sự tồn tại của các quyền đối với bất động sản. Theo đó, đăng ký bất động sản được thừa nhận rộng rãi là một dạng đăng ký vật quyền (quyền của các chủ thể đối với bất động sản), chứ không phải là đăng ký đối với vật là bất động sản. Tuỳ theo quan niệm của từng quốc gia, và tuỳ từng thời kỳ lịch sử, mức độ rộng hẹp của các quyền này cũng có sự khác nhau, nhưng cơ bản vẫn là các quyền mà việc công khai thông tin về chúng ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của Nhà nước cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia giao dịch, như: quyền sở hữu, các quyền có ý nghĩa hạn chế quyền sở hữu như quyền thế chấp, địa dịch… Về hình thức, đăng ký bất động sản là việc Nhà nước ghi nhận các quyền đối với bất động sản của tổ chức, cá nhân bằng sổ đăng ký[5], giấy chứng nhận hoặc các hình thức tương tự khác. Từ những phân tích trên cho thấy, giá trị tổng quát nhất của việc đăng ký bất động sản, về phía Nhà nước chính là sự kiểm soát thông tin về bất động sản làm cơ sở cho việc quản lý và điều hành thị trường bất động sản. Về phía chủ sở hữu, đăng ký bất động sản là sự khẳng định trước cơ quan nhà nước về tình trạng pháp lý của bất động sản mà mình đang sở hữu hoặc chiếm hữu nhằm tạo ra những bảo đảm về mặt pháp lý cần thiết cho việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình đối với bất động sản đó[6]. Về phía các bên liên quan, đăng ký bất động sản tạo ra sự an toàn về mặt pháp lý khi thiết lập giao dịch bằng bất động sản thông qua việc xác định chính xác chủ thể quyền cũng như tình trạng quyền tồn tại từ trước đối với bất động sản. Như vậy, hoạt động đăng ký bất động sản đã cho thấy vai trò và ý nghĩa quan trọng của nó trong việc thúc đẩy sự phát triển lành mạnh và bền vững của thị trường bất động sản. Bởi lẽ, là nơi diễn ra các hoạt động kinh doanh bất động sản bao gồm các hoạt động đầu tư tạo lập bất động sản đến các hoạt động giao dịch như mua bán, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp… cùng các dịch vụ hỗ trợ như môi giới, định giá, tư vấn, quản lý sử dụng bất động sản, thị trường bất động sản sẽ không thể vận hành một cách bình thường trong điều kiện thông tin về bất động sản thiếu tính minh bạch và chính thống. Vì vậy, để thị trường bất động sản hoạt động hiệu quả, đòi hỏi thông tin về bất động sản phải được cung cấp đầy đủ, kịp thời, khách quan vàđúng pháp luật. Thực tế cho thấy, điều này chỉ có thể được hiện thực hoá trong điều kiện hệ thống đăng ký bất động sảnđược thiết lập. Với ý nghĩa đó, đăng ký bất động sản được xem là giải pháp quan trọng đảm bảo cho nhu cầu công khai và minh bạch hoá thị trường bất động sản. Trong những năm qua, thị trường bất động sản đã cho thấy những ảnh hưởng rất lớn của nó đối với đời sống kinh tế – xã hội, đặc biệt là từ sau tác động của cuộc khủng hoảng cho vay thế chấp trên thị trường bất động sản tại Hoa Kỳ. Theo đánh giá chung, thị trường bất động sản của nước ta vẫn còn tồn tại những biểu hiện thiếu minh bạch, bất ổn, tiềm ẩn nhiều rủi ro và có những tác động không thuận lợi đến quá trình phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Thực tế này đòi hỏi nhiều hơn sự kịp thời và nhạy bén trong các biện pháp quản lý và điều hành của Nhà nước nhằm tạo lập môi trường minh bạch, an toàn đảm bảo cho sự vận hành hiệu quả, bền vững và lành mạnh của thị trường bất động sản. Để làm được điều này, Nhà nước cần tạo hành lang pháp lý đầy đủ cho hệ thống thông tin, dự báo về thị trường bất động sản, trong đó đăng ký bất động sản sẽ phải được chú trọng theo đúng vai trò của nó là một trong những biện pháp quan trọng nhất góp phần minh bạch hóa thị trường bất động sản. 4. Một vài ý kiến về công tác đăng ký bất động sản của nước ta sau khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản có hiệu lực[7] Xuất phát từ yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trong thời gian qua, Nhà nước đã áp dụng nhiều giải pháp hoàn thiện hệ thống đăng ký bất động sản nhằm tạo lập đồng bộ các yếu tố tăng cường tính minh bạch cho thị trường bất động sản, qua đó, góp phần phát huy tối đa mọi nguồn lực cho sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Trong xu thế đó, ngày 19/6/2009, Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản thống nhất cấp một loại Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất thay cho các loại Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng đã cấp tách biệt đối với quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất trước đây; và giao cho cơ quan quản lý tài nguyên và môi trường làm đầu mối tiếp nhận hồ sơ và thực hiện các thủ tục trình Uỷ ban nhân dân cấp giấy chứng nhận mới này[8]. Như vậy, hình thức Nhà nước ghi nhận quyền sở hữu, quyền sử dụng đối với bất động sản là đất và tài sản gắn liền với đất sau nhiều năm tranh cãi cuối cùng cũng đã được thể hiện thống nhất trong một mẫu Giấy chứng nhận. Sự thay đổi nói trên không chỉ khắc phục được tình trạng tồn tạinhiều loại giấy chứng nhậnquyền sở hữu, quyền sử dụng đối với bất động sản đã và đang gây nhiều khó khăn cho tổ chức, cá nhân trong quá trình thực hiện các quyền liên quan đến bất động sản mà còn được kỳ vọng là bước tiến mới trong việc cải thiện tính minh bạch về tình trạng pháp lý của bất động sản. Bởi lẽ, việc ghi nhận thống nhất các thông tin về người sử dụng đất, chủ sở hữu bất động sản, hiện trạng thửa đất, tài sản gắn liền với đất, các biến động liên quan đến quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất trong một mẫuGiấy chứng nhận mới này là tiền đề quan trọng trong việc tạo lập cuốn “lý lịch pháp lý” đầy đủ về bất động sản. Với ý nghĩa đó, dữ liệu thông tin về bất động sản là đất và tài sản gắn liền với đất sẽ không còn bị thể hiện một cách “cát cứ”, thiếu thống nhất và đồng bộ như trước đây. Và mức độ minh bạch của các thông tin liên quan đến tình trạng pháp lý của bất động sản cũng vì thế mà được kỳ vọng có sự cải thiện đáng kể. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là không còn nhiều việc phải làm sau khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản có hiệu lực. Bởi lẽ, suy cho cùng, thống nhất mẫu giấy chứng nhận cũng chỉ là sự thay đổi về hình thức ghi nhận của Nhà nước đối với quyền sử dụng, quyền sở hữu bất động sản của tổ chức, cá nhân. Trong khi đó, điều quan trọng là phải thống nhất hoạt động quản lý đăng ký đối với bất động sản. Hiện nay, theo tinh thần của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản, Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan thực hiện quản lý đăng ký đối với bất động sản là đất và tài sản gắn liền với đất. Tuy nhiên, công tác đăng ký giao dịch bảo đảm theo quy định của Nghị định số 08/2000/NĐ-CP ngày 10 tháng 3 năm 2000 của Chính phủ về đăng ký giao dịch bảo đảm lại do Bộ Tư pháp quản lý. Sự phân tán trong thực hiện chức năng quản lý nêu trên dẫn đến trong một số trường hợp quản lý đăng ký bất động sản thiếu đồng bộ, thiếu sự phối hợp có hiệu quả và không tách bạch giữa quản lý về hiện trạng với quản lý về tình trạng pháp lý của bất động sản. Thực trạng này phản ánh nhu cầu thống nhất quản lý đối với công tác đăng ký bất động sản của nước ta trong thời gian tới. Có như vậy, việc thống nhất cấp một mẫu Giấy chứng nhận cho quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất mà Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản đưa ra mới thực sự có ý nghĩa. Thực tế cũng đã cho thấy rằng, để thị trường bất động sản phát triển lành mạnh và bền vững, điều kiện tiên quyết là nguồn hàng hoá – bất động sản phải phong phú và có khả năng lưu thông, chuyển đổi một cách công khai, thuận tiện trên thị trường dưới sự thừa nhận và bảo hộ của pháp luật. Do đó, vấn đề quan trọng đặt ra ở đây là phải tạo lập đượcmột hệ thống hồ sơ pháp lý thống nhất và duy nhất đối với mọi loại bất động sản và do một cơ quan quản lýtrong cơ chế tiếp cận thông tin dễ dàng và minh bạch nhằmđáp ứng yêu cầu hoạt động và phát triển của thị trường bất động sản. Đây chính là sự kỳ vọng của hệ thống đăng ký bất động sản nước ta trong thời kỳ “hậu” Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản. [1] Xem thêm: Quý Tâm (2005); Công bố chỉ số minh bạch thị trường bất động sản: Việt Nam đứng cuối bảng; [2] Xem thêm Luật Đất đai 1987 [3] Xem thêm Luật Đất đai 1987 [4] Xem thêm: Đăng ký bất động sản và vấn đề xác lập, công nhận các quyền liên quan đến bất động sản,Ts. Nguyễn Ngọc Điện, Kỷ yếu Hội thảo Pháp luật về đăng ký bất động sản, Hà Nội, năm 2007. [5] Ở một số quốc gia, thông tin về bất động sản và các quyền liên quan đến bất động sản được ghi nhận trong Sổ Đăng ký bất động sản. [6] Xem thêm: Đảm bảo sự thống nhất của pháp luật về đăng ký bất động sản, Gs.Ts. Lê Hồng Hạnh, Kỷ yếu Hội thảo khoa học cấp bộ: Thống nhất pháp luật về đăng ký bất động sản, Hà Nội, năm 2008. [7] Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 8 năm 2009 [8] Xem thêm khoản 5 Điều 4 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản